?Son tan importantes los votos en el Consejo Europeo?

La Conferencia Intergubernamental de Roma, del pasado mes de diciembre, deb¨ªa dar su espaldarazo definitivo a la Constituci¨®n europea. Sin embargo, fracas¨®. Este resultado se produjo, no exclusivamente, pero s¨ª fundamentalmente, porque el Gobierno de Aznar se opuso frontalmente al sistema de adopci¨®n de decisiones por mayor¨ªa propuesto por el proyecto de Constituci¨®n europea. De acuerdo con el proyecto constitucional, se pasar¨ªa de un sistema de votos ponderados en el Consejo (el sistema actual, en el que Espa?a tiene 27 votos y pa¨ªses como Alemania tienen 29) a un sistema de doble mayor¨ªa (mayor¨ªa de Estados miembros que sumen un 60% de la poblaci¨®n de la Uni¨®n Europea). Seg¨²n Aznar, con el nuevo sistema Espa?a perd¨ªa mucho peso en el seno del Consejo en relaci¨®n con la f¨®rmula de Niza, lo que justificaba su veto a la Constituci¨®n europea.

La postura de Aznar asume que los votos asignados a cada Estado miembro en el Consejo de la Uni¨®n son esenciales a la hora de determinar el resultado de las negociaciones que tienen lugar en su seno. Si esto fuera cierto, la posici¨®n del actual Gobierno en funciones ser¨ªa comprensible. Pero si no fuera cierto, el empecinamiento de Aznar por bloquear el proceso constitucional comunitario hasta que no se volviera al statu quo de Niza ser¨ªa criticable, adem¨¢s de irresponsable, por haber paralizado la negociaci¨®n constitucional sobre la base de una asunci¨®n err¨®nea.

Lo primero que hay que tener en cuenta para analizar esta cuesti¨®n es que el sistema propuesto por la Constituci¨®n europea efectivamente rebaja el poder de Espa?a en el Consejo, en lo que se refiere a la primera de las reglas antes se?aladas (un Estado, un voto). Efectivamente, seg¨²n esta regla, todos los Estados, cualquiera que sea su tama?o, pasan a pesar un 3,7% en una Uni¨®n a 27 miembros. Espa?a pierde, por tanto, un 4,1% de poder sobre la base de esta regla (ahora pesa un 7,8%). Sin embargo, la regla de un Estado, un voto, rebaja mucho m¨¢s el peso de pa¨ªses como Alemania (ahora tiene un 8,4%). En realidad, con este criterio de adopci¨®n de decisiones, los ¨²nicos que ganan realmente son los pa¨ªses medianos y sobre todo los peque?os (por ejemplo, Luxemburgo pesa ahora un 1,1%). No obstante, tambi¨¦n hay que indicar que con el sistema de doble mayor¨ªa esa "rebaja" de los grandes y Espa?a se ve compensada por la segunda de las reglas antes se?aladas, la de la poblaci¨®n. Fijando el umbral en el 60% de la poblaci¨®n europea, es cierto que cualquier combinaci¨®n de los tres grandes de la Uni¨®n (que incluya a Alemania) basta para bloquear la adopci¨®n de decisiones. Espa?a queda, pues, descolgada de los pa¨ªses grandes a la hora de bloquear; pero antes que aferrarse al statu quo, los negociadores espa?oles deber¨ªan haber cargado las tintas en rebajar dicho umbral (y situarlo alrededor del 55%) para ganar algo de peso: con esta f¨®rmula, ser¨ªa necesario el concurso de los cuatro grandes o de tres grandes m¨¢s Espa?a (sin Alemania) para bloquear.

Sea como fuere, lo cierto es que hay que dejar bien claro que los votos en el Consejo de la Uni¨®n Europea, cuando las decisiones se toman por mayor¨ªa, no constituyen el recurso clave que asegura el ¨¦xito en una negociaci¨®n en esta instituci¨®n comunitaria. En este sentido, podemos diferenciar entre recursos "ex¨®genos" y recursos "end¨®genos". Los ex¨®genos son aquellos que vienen dados, que un Estado no puede cambiar: tal ser¨ªa el caso de los votos. Los end¨®genos son aquellos que un Estado s¨ª puede cambiar: entre ellos se encuentran la habilidad negociadora (que incluye aspectos como la paciencia en la negociaci¨®n), la capacidad de crear alianzas m¨¢s o menos estables con otros socios europeos, de obtener informaci¨®n e interpretarla correctamente, etc¨¦tera. Otro de los recursos end¨®genos es la cercan¨ªa a las posturas que mantienen las instituciones supranacionales (Comisi¨®n, Parlamento Europeo y Tribunal de Justicia). Pues bien, empieza a existir evidencia que permite apuntalar la hip¨®tesis de que los recursos end¨®genos (sobre todo el ¨²ltimo que he citado) son mucho m¨¢s importantes que los ex¨®genos en las negociaciones en el Consejo.

Un primer dato contribuye a clarificar la verdadera relevancia que tienen los votos en el Consejo a la hora de obtener la satisfacci¨®n de las preferencias de cada Estado miembro. Este dato es que los Estados miembro m¨¢s grandes no siempre ganan las negociaciones en el seno del Consejo; antes al contrario. Por ejemplo, en el periodo que va desde el 6 de diciembre de 1993 hasta el 1 de septiembre de 1995, Alemania qued¨® en minor¨ªa en catorce ocasiones, solamente superada por otro Estado grande, Reino Unido (16 ocasiones), y por Holanda y Dinamarca (15 ocasiones) (European Voice, noviembre de 1995, vol. 1. n? 5, p¨¢g. 2). La toma de conciencia de situaciones similares a la descrita fue lo que movi¨® a pa¨ªses como Alemania y Reino Unido a exigir la inclusi¨®n y posterior refuerzo del principio de subsidiariedad en el ordenamiento jur¨ªdico comunitario, como mecanismo de bloqueo de adopci¨®n de decisiones precisamente en situaciones en las que un Estado miembro quedara en minor¨ªa.

Por otro lado, de todos los factores end¨®genos que he mencionado antes, adem¨¢s de los obvios relativos a la capacidad negociadora, la informaci¨®n y su manejo, la creaci¨®n de alianzas, etc¨¦tera, me interesa destacar fundamentalmente el relativo a la cercan¨ªa de las posiciones que mantengan las instituciones europeas. Esto implica que, de forma paralela a las negociaciones que se puedan desarrollar en el seno del Consejo, es fundamental que un Estado que quiera culminarlas con ¨¦xito vaya preparando el camino en las fases previas a la formulaci¨®n de la propuesta de la Comisi¨®n para que ¨¦sta se acerque lo m¨¢s posible a las preferencias de ese Estado. Es decir, influir en la capacidad de "agenda setter" de la Comisi¨®n es tan importante o m¨¢s que tener determinados votos en el Consejo. Lo mismo ocurre en relaci¨®n con el Parlamento Europeo, sobre todo cuando el proceso de adopci¨®n de decisiones es la codecisi¨®n. Es importante conseguir que el PE adopte una postura lo m¨¢s cercana posible a la opci¨®n del Estado en cuesti¨®n.

Queda, por ¨²ltimo, el Tribunal de Justicia. La litigaci¨®n ante el TJ debe ser concebida como una parte indisociable de cualquier estrategia negociadora en el Consejo, y no como un compartimiento estanco de ¨¦sta. Asegurar decisiones del Tribunal de Justicia en l¨ªnea con las preferencias de un Estado miembro, antes incluso de que la propia negociaci¨®n en el Consejo haya empezado, puede ser un elemento clave a la hora de obtener un resultado positivo en su seno. Todo esto permite concluir que el veto de Aznar a la Constituci¨®n Europea fue un error para Europa y probablemente tambi¨¦n para nuestro pa¨ªs.

Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III.