Los votos importan, y mucho

El agrio intergubernamentalismo practicado por el Gobierno de Aznar en el seno de la Uni¨®n Europea, especialmente visible en el fracaso de las negociaciones en torno a la Constituci¨®n europea en diciembre pasado, parece haber tenido como efecto colateral el instaurar una corriente de opini¨®n que considera que la pol¨¦mica en torno a los votos en el Consejo de Ministros es est¨¦ril y contraproducente desde el punto de vista de los intereses de Espa?a. Los votos, se ha dicho, no importan o importan poco, ya que la influencia y el poder de un pa¨ªs en la Uni¨®n Europea no tiene nada que ver con los porcentajes de votos de cada pa¨ªs ni con los umbrales de poblaci¨®n o n¨²mero de Estados m¨ªnimos requeridos para aprobar una medida o, alternativamente, para bloquearla. As¨ª se desprende desde luego de los art¨ªculos publicados en esta secci¨®n de Opini¨®n por el profesor Antonio Estella (5 de abril, ?Son tan importantes los votos?) y el ex ministro de Asuntos Exteriores Carlos Westendorp (7 de abril, A¨²n estamos a tiempo). Sin embargo, son m¨²ltiples las razones que avalan la importancia de los votos.

Desde una perspectiva hist¨®rica, que los votos importan, y mucho, lo atestigua el hecho de que las discusiones acerca del sistema de votaci¨®n en el Consejo de Ministros est¨¦n todav¨ªa sin cerrar despu¨¦s de diez a?os de propuestas y negociaciones al respecto. As¨ª lo entendieron desde luego los Gobiernos socialistas en la ¨²ltima ampliaci¨®n, cuando insistieron (siendo el propio Westendorp secretario de Estado para la UE) en que las reglas de decisi¨®n y la asignaci¨®n de votos se ajustaran a criterios de equidad respecto a la poblaci¨®n y el peso relativo de los Estados en la Uni¨®n. El que toda la Constituci¨®n europea est¨¦ pendiente de un solo art¨ªculo y de una f¨®rmula de doble porcentaje (de Estados y de poblaci¨®n) no es desde luego una casualidad: denota que los votos importan, y mucho.

Que los votos importan lo pone de manifiesto tambi¨¦n hasta qu¨¦ punto todos los Gobiernos recurren a medidas de poder estandarizadas a la hora de evaluar distintas alternativas y fijar su posici¨®n negociadora. Para los esc¨¦pticos, el art¨ªculo de Arnaud Leparmentier en Le Monde del 11 de diciembre de 2003 (Los c¨¢lculos de Bercy incitan a Francia a la firmeza) revela que la propuesta de Giscard d'Estaing de situar la doble mayor¨ªa en el valor 50-60 (mayor¨ªa de Estados y tres quintos de la poblaci¨®n) es consecuencia de un detallado estudio destinado a mejorar la posici¨®n relativa de Francia frente a los dem¨¢s pa¨ªses. As¨ª, mientras que con el sistema de Niza, Alemania y Francia eran decisivos en un 7,8% de las coaliciones posibles y Espa?a en un 7,4%, bajo el sistema de la Constituci¨®n (50-60), el poder de Alemania se eleva al 12,8% (m¨¢s de un 60% de ganancia), el de Francia sube al 9,1% y el de Espa?a caer¨ªa al 6,5%. Por tanto, la p¨¦rdida de poder con el cambio de Niza a la Constituci¨®n es real y no puede ser ignorada. Obviamente, esta p¨¦rdida de poder no implica necesariamente que Espa?a deba bloquear la Constituci¨®n, aunque s¨ª constituye un buen argumento para obtener compensaciones en otras ¨¢reas o materias de inter¨¦s para Espa?a.

Por esta raz¨®n, la perspectiva de que los votos no importan constituye un error doblemente grave en t¨¦rminos pr¨¢cticos: primero, desde la perspectiva de los intereses nacionales, porque supone renunciar de antemano a estudiar qu¨¦ f¨®rmula o sistema de votaci¨®n ser¨ªa justa y equitativa para Espa?a (por lo menos para saber valorar a qu¨¦ estamos renunciando y qu¨¦ estamos otorgando a otros); segundo, desde la perspectiva de los intereses europeos en su conjunto, porque implica renunciar tambi¨¦n a estudiar qu¨¦ f¨®rmula o sistema de votaci¨®n ser¨ªa, a la vez, m¨¢s eficaz, m¨¢s leg¨ªtimo y m¨¢s har¨ªa progresar el proyecto de integraci¨®n en su conjunto. Pensar que la preocupaci¨®n por los votos es propia de mentalidades intergubernamentalistas, cuando no profundamente euroesc¨¦pticas, y, en consecuencia, renunciar a incorporar a los planteamientos de corte europe¨ªsta o federalista la discusi¨®n acerca del sistema de votaci¨®n en el Consejo es un error de an¨¢lisis que puede traer grav¨ªsimas consecuencias.

Pensar que los votos no importan, ya que la influencia o el poder real no se mide por los votos sino por la capacidad de negociaci¨®n, refleja tambi¨¦n un error conceptual grave, ya que supone mezclar y confundir dos situaciones completamente distintas. Una cosa es la pr¨¢ctica pol¨ªtica diaria, en la que un sinn¨²mero de factores determina la influencia real de un Gobierno y su capacidad de negociaci¨®n, y otra cosa bien distinta es una negociaci¨®n constitucional cuyo objeto es definir unas reglas de juego que sean justas para todos los Estados, independientemente de sus caracter¨ªsticas presentes o futuras (rico o pobre, del Norte o del Sur, mediano, grande o peque?o, agr¨ªcola o industrial, gobernado por la izquierda o la derecha, por federalistas o por euroesc¨¦pticos). El que posteriormente los actores empleen mejor o peor sus votos o el que, en la pr¨¢ctica, las decisiones se acaben tomando por consenso de tal manera que en el d¨ªa a d¨ªa los votos no importen tanto es una cuesti¨®n bien distinta. El reto hoy es garantizar una Constituci¨®n que base su legitimidad en la equidad, eficacia, transparencia e inclusividad de sus reglas del juego.

En consecuencia, las negociaciones en torno a los votos en el Consejo de Ministros (la llamada doble mayor¨ªa, por la cual las decisiones ser¨¢n aprobadas cuando re¨²nan una mayor¨ªa de Estados y tres quintos de la poblaci¨®n, coloquialmente "50-60") deben ser examinadas desde este prisma constitucional. Por esta raz¨®n, el estudio de los ¨ªndices de poder relativo y de eficacia colectiva de cada f¨®rmula alternativa deber¨ªa recibir una atenci¨®n no s¨®lo adecuada, sino exhaustiva, por parte de nuestros negociadores. De lo contrario, la inhibici¨®n en la cuesti¨®n de los votos, argumentada en torno a un supuesto servicio a la causa integracionista, podr¨ªa desembocar en la paradoja de que se reforzara el intergubernamentalismo y se debilitara a¨²n m¨¢s el poder de la Comisi¨®n Europea.

El origen de esta paradoja es que la flexibilidad del sistema de doble mayor¨ªa (de Estados y de poblaci¨®n) planteado por la Constituci¨®n permite resultados muy federalistas y equitativos (la f¨®rmula 50-50 debilitar¨ªa notablemente el poder del Consejo y aumentar¨ªa paralelamente el poder del Parlamento Europeo y de la Comisi¨®n), pero tambi¨¦n puede abrir la puerta a un directorio de facto de los grandes (especialmente con la f¨®rmula 50-60 o incluso 50-66).

Dado que los votos importan, y mucho, desde el punto de vista de Espa?a resulta acuciante, antes de sentarse en la mesa negociadora de la Conferencia Intergubernamental, encontrar una posici¨®n negociadora, inevitablemente expresada en una f¨®rmula, que maximice el poder relativo de Espa?a en las instituciones europeas y que, a la vez, sea capaz de impulsar el proyecto europeo en los t¨¦rminos planteados por el PSOE en su programa electoral. Cuando, como se ha se?alado, m¨¢s del 80% de la legislaci¨®n nacional tiene su origen en la Uni¨®n Europea, defender los intereses de los espa?oles y espa?olas y, a la vez, buscar f¨®rmulas justas y equitativas para todos los europeos y europeas no es s¨®lo un derecho de nuestro Gobierno, sino tambi¨¦n su obligaci¨®n.

Jos¨¦ Ignacio Torreblanca es profesor titular de Ciencia Pol¨ªtica en la UNED.