Constituci¨®n y reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica

La reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica puede entrar en la agenda pol¨ªtica del Gobierno de Rodr¨ªguez Zapatero con mejores perspectivas que las de experiencias pasadas. No quiero menospreciar los progresos alcanzados en los ¨²ltimos veinticinco a?os, principalmente por lo que hace a la igualaci¨®n de los recursos por habitante puestos a disposici¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (CC AA) de r¨¦gimen com¨²n para la financiaci¨®n de sus competencias. Sin embargo, a mi entender, muchos de los esfuerzos consumidos durante ese periodo en la reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica se aplicaron a problemas tal vez importantes, como la inasequible corresponsabilidad fiscal, pero secundarios para una buena ejecuci¨®n del mandato constitucional de construir un sistema equitativo y eficiente de financiaci¨®n de todas las CC AA. ?ste fue el reto planteado a la Hacienda P¨²blica espa?ola, no por el capricho disgregador de nadie, sino por el voto ciudadano a favor de la Constituci¨®n de 1978, y de los Estatutos de Autonom¨ªa que la siguieron. A juzgar por los proleg¨®menos de debate que se han reflejado hasta ahora en la prensa, hoy parecen reunirse las condiciones necesarias para que la reforma pueda abordar dos cuestiones casi in¨¦ditas, y sin duda delicadas, que poseen un significado crucial para la realizaci¨®n del mandato constitucional. Me refiero a la convergencia o equiparaci¨®n de resultados entre la financiaci¨®n de r¨¦gimen com¨²n y la de r¨¦gimen foral y a la colaboraci¨®n de las CC AA en la gesti¨®n de los recursos tributarios del Estado.

La iniciativa del presidente de la Generalitat Pasqual Maragall de abrir el debate sobre estas dos cuestiones no debiera minusvalorarse como manifestaciones de la falta de solidaridad de Catalu?a, ni como ataques al r¨¦gimen de Concierto Econ¨®mico del Pa¨ªs Vasco. Se trata de dos cuestiones, no relacionadas de modo inmediato con el incremento de financiaci¨®n de la Generalitat de Catalu?a, pero cuyo hondo calado en relaci¨®n con la equidad y la eficiencia del conjunto del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica merece el esfuerzo de todos para que no se frustre la oportunidad de un debate riguroso. Las reacciones que las iniciativas del presidente Maragall han provocado, a un lado y otro de la barricada, demuestran que el fracaso de esta oportunidad es un riesgo contra el que es necesario prevenirse. Sin embargo, a mi entender, es f¨¢cil advertir que lo fundamental de estas iniciativas de Maragall consiste en reivindicar, en beneficio de todas las CC AA, que la futura reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica incorpore dos principios que la Constituci¨®n estableci¨® y que hab¨ªan sido preteridos hasta ahora, probablemente, ante las urgencias de la puesta en marcha de dicho sistema y la predisposici¨®n de algunos protagonistas hacia el regateo corto de miras.

Uno de los principios constitucionales reivindicados es la prohibici¨®n de que "las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Aut¨®nomas" puedan implicar "privilegios econ¨®micos o sociales" (art¨ªculo 138.2 de la CE). A este respecto, considero significativas las r¨¦plicas, un tanto airadas, del gobierno vasco y de la patronal Confebask ante la propuesta, asumida tambi¨¦n por el presidente de la Junta de Andaluc¨ªa, de promover, de modo gradual y en un periodo m¨¢s o menos largo, la convergencia de resultados entre los dos reg¨ªmenes de financiaci¨®n reconocidos en la Constituci¨®n. Esta propuesta no cuestiona para nada el r¨¦gimen de Concierto del Pa¨ªs Vasco, ni reivindica su aplicaci¨®n a otras CC AA. En cambio, como es obvio, presupone que la aplicaci¨®n de este r¨¦gimen, tal como se ha realizado hasta el momento, ha desembocado en una financiaci¨®n privilegiada del Pa¨ªs Vasco y aboga por corregir una situaci¨®n que es incompatible con la prohibici¨®n constitucional de privilegios econ¨®micos derivados de las diferencias entre los Estatutos de Autonom¨ªa. La r¨¦plica del gobierno vasco al presidente Maragall, ciertamente, rechaza que Euskadi venga disfrutando de una financiaci¨®n privilegiada, aunque la ausencia de equidad en el funcionamiento actual del sistema de financiaci¨®n de las CC AA sea un hecho relativamente f¨¢cil de verificar por lo menos en el orden de magnitudes. A este respecto, el gobierno del lehendakari Ibarretxe puede remitirse, por ejemplo, a los datos que figuran en un estudio sobre esta cuesti¨®n publicado recientemente por el profesor Ignacio Zubiri, director del Departamento de Hacienda P¨²blica y Derecho Fiscal de la Universidad del Pa¨ªs Vasco. [Papeles de Econom¨ªa Espa?ola, n¨²mero 99, 2004]

Claro est¨¢ que el n¨²cleo duro de la r¨¦plica del gobierno vasco a la propuesta de convergencia de resultados entre los dos reg¨ªmenes de financiaci¨®n no hay que buscarlo en el terreno de los datos, pese a que utiliz¨® algunos en un argumento marginal y poco riguroso, por decirlo suavemente. El n¨²cleo duro de la r¨¦plica se encuentra en la invocaci¨®n de la singularidad del r¨¦gimen de Concierto Econ¨®mico, que "hunde sus ra¨ªces en la historia" y fue reconocido en la Constituci¨®n y restaurado por el Estatuto de Autonom¨ªa. Esta tentativa de desplazar el debate al terreno de la mitograf¨ªa hist¨®rica, tan grato a alg¨²n sector del nacionalismo vasco que no a todo el nacionalismo, parece sugerir que el r¨¦gimen de Concierto constituye una especie de versi¨®n actualizada de "la hidalgu¨ªa universal", que llen¨® de blasones las casonas de los territorios hist¨®ricos y eximi¨® de "pechar" con los tributos que pagaban el com¨²n de los mortales del Reino de Castilla. Si esto fuere as¨ª, a quienes han reaccionado airadamente ante la propuesta de equiparaci¨®n de resultados del presidente Maragall, les vendr¨ªa bien el consejo de prudencia pol¨ªtica que Pablo de Alzola, gran negociador del segundo Concierto establecido en 1887, dirig¨ªa unos veinte a?os m¨¢s tarde a quienes enarbolaron la bandera de la restauraci¨®n foral con motivo del proyecto de ley de Administraci¨®n Local del gobierno Maura. Alzola consideraba poca toda prudencia porque "el buen sentido aconseja que las situaciones privilegiadas se mantengan a fuerza de tacto, discreci¨®n, prudencia y firmeza, sin jugar con fuego ni exponerlas a azares ni aventuras".

La realidad hist¨®rica es que, despu¨¦s de la ley abolitoria de los fueros de 1876, m¨¢s dura que la de 1839, los defensores de la reintegraci¨®n foral estaban cargados de raz¨®n cuando contemplaban el Concierto como un hecho impuesto por las circunstancias del momento y sosten¨ªan que no pod¨ªa asimilarse a los derechos hist¨®ricos. Por otra parte, es bien sabido que el territorio del conjunto de Euskadi, como titular de derechos hist¨®ricos, s¨®lo hunde sus ra¨ªces en los Estatutos de Autonom¨ªa derivados de las Constituciones de 1931 y 1978, porque los titulares de los derechos hist¨®ricos durante el antiguo r¨¦gimen fueron los municipios vascos y, desde 1839 a 1878, la titularidad se trasfiri¨® a las tres Diputaciones forales, y luego provinciales, instauradas en los territorios hist¨®ricos del Se?or¨ªo de Vizcaya y de las provincias de ?lava y Guip¨²zcoa, donde sigue residiendo. Matizaciones historiogr¨¢ficas aparte, en cualquier caso, que otras CC AA sostengan que los resultados del Concierto son consecuencia, principalmente, de algo tan actual como el contenido y la ejecuci¨®n de los pactos sobre el Cupo del Pa¨ªs Vasco, no constituye una intromisi¨®n inadmisible en los asuntos privativos del gobierno vasco. Adem¨¢s, si la aplicaci¨®n actual del r¨¦gimen de Concierto produce una distribuci¨®n de recursos entre las CC AA que es incompatible con los criterios constitucionales de equidad, es leg¨ªtimo sostener que hay que corregir estos resultados, un objetivo que puede alcanzarse, por cierto, respetando las singularidades del r¨¦gimen de financiaci¨®n del Pa¨ªs Vasco.

El otro principio constitucional con un alto grado de inoperancia es el de la posibilidad abierta a las CC AA de actuar "como delegados o colaboradores del Estado para la recaudaci¨®n, la gesti¨®n y la liquidaci¨®n de los recursos tributarios de aqu¨¦l, de acuerdo con las leyes y los Estatutos" (art¨ªculo 156.2 de la CE). La iniciativa del presidente de la Generalitat de profundizar en esta colaboraci¨®n no deber¨ªa despacharse con la imputaci¨®n de que propone fragmentar la gesti¨®n tributaria en 17 reinos de taifas, o con la necedad de que todas las CC AA son libres de llamar agencias tributarias a los organismos que gestionan la miseria de sus impuestos propios o cedidos. Aunque son escasas las precisiones que se han divulgado, entiendo que la iniciativa propone potenciar la colaboraci¨®n de las administraciones auton¨®micas en la gesti¨®n de los recursos tributarios del Estado que tiene a su cargo la Agencia del Ministerio de Hacienda. Que en el a?o 2003 el Consejo de Direcci¨®n haya celebrado dos sesiones plenarias y cuatro la Comisi¨®n Mixta de Coordinaci¨®n de la Gesti¨®n Tributaria, ¨®rganos de participaci¨®n de las CC AA en los servicios centrales de la Agencia estatal, sugiere que esta participaci¨®n apenas ha servido para quedar informados, cosa siempre necesaria, de los proyectos y de los resultados de la gesti¨®n y del control tributarios. Hoy existen los recursos humanos, materiales y tecnol¨®gicos suficientes para que las CC AA puedan participar de un modo efectivo en la planificaci¨®n estrat¨¦gica de la Agencia Tributaria, y para que puedan tener acceso a un conocimiento directo de que la gesti¨®n y el control tributarios se realizan de manera homog¨¦nea en todo el territorio del Estado. Este objetivo, adem¨¢s, puede conseguirse sin menoscabo de la agilidad y de la eficiencia con que la Agencia Tributaria ha modelado sus actuaciones de gesti¨®n y de control tributarios en el impresionante desarrollo que la instituci¨®n ha tenido desde su creaci¨®n en 1991.

Sacar adelante una propuesta en el sentido indicado tiene, a mi entender, mayor envergadura que la convergencia de resultados entre el r¨¦gimen com¨²n y el r¨¦gimen foral con ser ¨¦sta importante. Junto con la recuperaci¨®n de la transparencia sobre la distribuci¨®n territorial del gasto p¨²blico y con el conocimiento de las actuaciones de la administraci¨®n central en las CC AA, en particular, los programas de inversiones en infraestructuras, es una de las condiciones necesarias para revitalizar el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, facilitando a los representantes de las autonom¨ªas la posibilidad de participar en pie de igualdad en el debate sobre las propuestas del gobierno central. En el fondo del escenario aparece un Senado reformado para servir de marco a debates bien informados sobre cuestiones que afectan decisivamente al desarrollo sostenido y equilibrado de las diferentes CC AA.

Josep Llu¨ªs Sureda, catedr¨¢tico, fue asesor del presidente Tarradellas en las negociaciones para el restablecimiento de la Generalitat de Catalu?a (junio-septiembre de 1977).