Los desaf¨ªos de la cooperaci¨®n espa?ola

Con los resultados electorales del pasado marzo se puso t¨¦rmino a una legislatura parcialmente perdida para la cooperaci¨®n espa?ola: un per¨ªodo marcado por una visible regresi¨®n en la pol¨ªtica de ayuda al desarrollo y por los desencuentros entre la Administraci¨®n y el resto de los actores sociales. Si lo primero alej¨® a Espa?a de la doctrina internacional, lo segundo debilit¨® el sistema, al sembrar crispaci¨®n all¨ª donde debiera regir integraci¨®n de voluntades. El nuevo Gobierno puso fin a esta deriva y declar¨® su voluntad de reconstruir el di¨¢logo e incorporar Espa?a al consenso internacional. La reciente intervenci¨®n de Rodr¨ªguez Zapatero en la Cumbre contra el Hambre, en Naciones Unidas, elev¨® a rango de declaraci¨®n internacional la nueva orientaci¨®n que se quiere dar a este ¨¢mbito de la acci¨®n p¨²blica.

Espa?a est¨¢ emplazada a hacer crecer su ayuda a un ritmo que tiene pocos precedentes

Tres son los componentes b¨¢sicos del nuevo compromiso. En primer lugar, restablecer el di¨¢logo franco con los actores sociales, tratando de reconstruir consensos y de restablecer la legitimidad de los ¨®rganos de di¨¢logo y participaci¨®n (como el Consejo de Cooperaci¨®n). En segundo t¨¦rmino, establecer como se?as de identidad del Gobierno su compromiso con la lucha contra la pobreza y el hambre, sum¨¢ndose al esfuerzo internacional por hacer realidad la llamada Declaraci¨®n del Milenio. Como es sabido, en aquella declaraci¨®n, suscrita por 189 pa¨ªses, se fijaron unos objetivos (los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio) que establecen a fecha fija logros mensurables en los ¨¢mbitos del hambre y la pobreza, de la promoci¨®n de la educaci¨®n, la salud, la equidad de g¨¦nero y la sostenibilidad ambiental a escala mundial. Y, como tercer compromiso, reiterado por Zapatero en Naciones Unidas, se pretende incrementar la cuant¨ªa de la ayuda, haciendo que ¨¦sta alcance el 0,3% del PIB en 2005 y se sit¨²e en el 0,5% del PIB en el ¨²ltimo de los presupuestos de la presente legislatura. Semejante evoluci¨®n supondr¨ªa pasar de los 1.700 millones de euros propios de 2003 a cerca de 5.000 millones en 2009: un crecimiento que tiene pocos precedentes internacionales.

Pues bien, hacer realidad estos prop¨®sitos no es posible sin un cambio profundo en el sistema espa?ol de ayuda al desarrollo. Para empezar, porque la orientaci¨®n que ha seguido tradicionalmente la cooperaci¨®n espa?ola no es la m¨¢s acorde con los objetivos que hoy se proclaman. Espa?a es uno de los donantes que menor atenci¨®n dedica a los pa¨ªses m¨¢s pobres: de hecho, ocupa el tercer lugar, tras Grecia y Estados Unidos, por el bajo porcentaje de ayuda que dedica a estos pa¨ªses (apenas el 0,04% del PIB).

M¨¢s de la mitad de los recursos de la ayuda espa?ola (52%) se dedican a pa¨ªses de renta intermedia, reservando para los m¨¢s pobres apenas el 12% de los fondos: una cuota que es casi un tercio de la que, como media, presenta la Uni¨®n Europea. En principio, cabr¨ªa esperar que la ayuda cumpliese una cierta funci¨®n redistributiva a escala internacional; pues bien, la cooperaci¨®n espa?ola parece seguir el comportamiento inverso, otorgando cuatro veces m¨¢s recursos a un ciudadano pobre de un pa¨ªs de desarrollo intermedio que a otro que viva en el grupo de los pa¨ªses m¨¢s pobres del planeta. Lo que revela el tenue compromiso que la cooperaci¨®n espa?ola ha tenido con la lucha contra la pobreza. El compromiso de Zapatero habr¨¢ de comportar, por tanto, un cambio sustancial en la asignaci¨®n de la ayuda, otorgando mayor peso a los pa¨ªses m¨¢s pobres y a los sectores sociales m¨¢s desfavorecidos.

Aun cuando se acometa semejante cambio, es previsible que los pa¨ªses de renta media sigan ocupando una posici¨®n relevante en la ayuda espa?ola, en gran medida como consecuencia del peso que tiene Am¨¦rica Latina en nuestras relaciones internacionales.

Pero los Objetivos de Desarrollo del Milenio est¨¢n preferentemente pensados en funci¨®n de las carencias de los pa¨ªses m¨¢s pobres: ser¨¢ necesario, por tanto, revisar el tipo de cooperaci¨®n que se practica con los pa¨ªses de renta media y saber c¨®mo aquellos Objetivos se adaptan a las necesidades espec¨ªficas de estos pa¨ªses.

En definitiva, se trata de saber qu¨¦ combinaci¨®n de instrumentos y pol¨ªticas han de ponerse en uso en la cooperaci¨®n con unos pa¨ªses cuyo d¨¦ficit social no viene determinado tanto por las carencias absolutas (con ser importantes) cuanto por los profundos niveles de desigualdad vigentes; pa¨ªses que est¨¢n concernidos m¨¢s por problemas de gobernabilidad, de legitimidad de sus instituciones y de riesgo y vulnerabilidad externa que por falta de recursos aptos para promover el crecimiento. Lo que requiere de respuestas que exceden, en ocasiones, al ¨¢mbito de la ayuda, implicando otros espacios de la acci¨®n p¨²blica.

Ahora bien, no s¨®lo ha de cambiar la orientaci¨®n de la ayuda, sino tambi¨¦n su instrumentaci¨®n. Hasta el momento, la cooperaci¨®n espa?ola se ha conformado como un agregado de peque?os proyectos, de m¨²ltiples intervenciones de limitado alcance. Pero, as¨ª como es imposible construir un ferrocarril a base de sumar diligencias, de igual modo es dif¨ªcil llegar a una cooperaci¨®n de 5.000 millones de euros a base de sumar peque?os proyectos. Es necesario que la cooperaci¨®n espa?ola transite hacia modalidades de ayuda de mayor alcance y complejidad, que comporten una transferencia de confianza al receptor en la gesti¨®n de los recursos y permitan una mayor coordinaci¨®n con el resto de los donantes.

Tal es lo que se proponen algunos de los nuevos instrumentos de la ayuda, como el apoyo a los programas sectoriales, la aportaci¨®n al presupuesto o los basket funds, entre otros: f¨®rmulas ya ensayadas por otros donantes en las que Espa?a apenas tiene experiencia. Y, al tiempo, es necesario avanzar hacia una mayor integraci¨®n y coherencia agregada del sistema de ayuda, venciendo el cisma que hasta ahora ha existido entre los instrumentos financieros y los de cooperaci¨®n no reembolsable.

Avanzar hacia ese tipo de cooperaci¨®n requerir¨¢ mejorar las capacidades t¨¦cnicas y de gesti¨®n de la ayuda, lo que necesariamente comporta una reforma de la arquitectura institucional del sistema. El origen de la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional (AECI) tal vez no haya sido el mejor para crear una instituci¨®n t¨¦cnicamente s¨®lida y con capacidades probadas de gesti¨®n, pero los cambios de la pasada legislatura, diluyendo su perfil como agencia de desarrollo, no han hecho sino empeorar las cosas. Es obligado avanzar hacia una creciente profesionalizaci¨®n de la ayuda, sin reservas corporativas para ninguno de los cuerpos t¨¦cnicos de la Administraci¨®n; y es necesario dotar a la AECI de la capacidad requerida para la captaci¨®n de personal experto y para una gesti¨®n m¨¢s especializada y flexible. Lo que comporta una revisi¨®n a fondo de su estatuto jur¨ªdico, su organigrama y su r¨¦gimen de gesti¨®n. Ser¨ªa un error, no obstante, limitar la reforma institucional a la AECI; tambi¨¦n la Secretar¨ªa de Estado de Cooperaci¨®n Internacional, hoy claramente infradotada, requiere un profundo cambio si quiere cumplir su funci¨®n en el dise?o y direcci¨®n de una pol¨ªtica de ayuda de mayor dimensi¨®n y entidad.

En suma, Espa?a est¨¢ emplazada a hacer crecer los recursos de su ayuda a un ritmo que tiene pocos precedentes. Hacerlo sin que ello afecte a la calidad de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n constituye un gran desaf¨ªo. Un desaf¨ªo al que dif¨ªcilmente se podr¨¢ hacer frente si no se invierte, previamente, en capacidad institucional, por un lado, y en inteligencia estrat¨¦gica, por el otro. Dos recursos de los que no est¨¢ sobrada la cooperaci¨®n espa?ola y que hoy resultan m¨¢s necesarios que nunca. Se han fijado los objetivos, ahora hace falta poner los medios para que esos objetivos se realicen.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada y director del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).