Puntualizaciones acerca del debate sobre las balanzas fiscales

La acci¨®n del sector p¨²blico conduce inevitablemente a transferencias de renta interterritoriales, como consecuencia de que el patr¨®n distributivo de los ingresos y de los gastos p¨²blicos no es el mismo. Este hecho no tiene por qu¨¦ producirse necesariamente como resultado de una acci¨®n intencionada respecto a los territorios, sino simplemente por la aplicaci¨®n de principios tan aparentemente razonables como el de distribuir la carga fiscal seg¨²n la capacidad econ¨®mica, y los gastos, seg¨²n las necesidades de las personas. En consecuencia, habr¨¢ unos territorios con saldos fiscales positivos y otros con saldos fiscales negativos.

El debate sobre los saldos fiscales interterritoriales tiene unas connotaciones pol¨ªticas obvias. Desde el punto de vista acad¨¦mico, se deber¨ªan hacer dos puntualizaciones previas. Primero, la existencia de un d¨¦ficit o super¨¢vit fiscal no tiene en s¨ª misma mayor significaci¨®n, puesto que es normal que las regiones ricas tengan d¨¦ficit y que las pobres presenten super¨¢vit. Segundo, esta constataci¨®n no quiere decir que el conocimiento de las balanzas fiscales no sea ¨²til. Naturalmente que lo es. Los ciudadanos tienen derecho a conocer si su regi¨®n es beneficiaria o aportadora neta hacia el resto de las regiones y en qu¨¦ grado. La mayor¨ªa de los pa¨ªses descentralizados (entre ellos, Estados Unidos, Canad¨¢, Australia y la propia Uni¨®n Europea) calculan anualmente los saldos fiscales con el Gobierno federal. Estas cifras se publican y est¨¢n disponibles para el conjunto de la poblaci¨®n, lo que puede interpretarse como un s¨ªntoma de transparencia y madurez democr¨¢ticas. La transparencia contribuye a racionalizar y objetivar el debate; la ocultaci¨®n, por el contrario, no evita la pol¨¦mica y la confrontaci¨®n, sino que hace que ¨¦stas se fundamenten antes en los t¨®picos, los perjuicios y la explotaci¨®n del agravio y del resentimiento que en el conocimiento veraz de la realidad.

Esto no significa, obviamente, que la estimaci¨®n de los flujos fiscales del sector p¨²blico no plantee problemas. Un primer problema es de tipo metodol¨®gico: ?c¨®mo deben imputarse territorialmente los ingresos y los gastos del sector p¨²blico? Un segundo problema es de tipo normativo: ?qu¨¦ criterios podemos utilizar para valorar si un determinado saldo fiscal es excesivo o no, teniendo en cuenta que en principio parece razonable que las regiones ricas tengan un saldo fiscal negativo, y las pobres, positivo? Estudios recientes pueden haber contribuido a arrojar m¨¢s sombras que luces sobre estas cuestiones.

En el caso de los ingresos, existe una metodolog¨ªa ampliamente aceptada que consiste en establecer para cada impuesto las hip¨®tesis de incidencia m¨¢s adecuadas sobre quienes realmente soportan la carga impositiva y, a continuaci¨®n, distribuirlos territorialmente de acuerdo con los indicadores estad¨ªsticos m¨¢s apropiados. En consecuencia, la imputaci¨®n territorial de los ingresos no es coincidente con la recaudaci¨®n de los impuestos en los diferentes territorios.

Por lo que se refiere al gasto, como m¨ªnimo existen dos m¨¦todos de imputaci¨®n. La imputaci¨®n territorial del gasto se puede realizar tomando como referencia la localizaci¨®n geogr¨¢fica del mismo (enfoque del flujo monetario) o el lugar de residencia de los individuos que se benefician del servicio prestado (enfoque del flujo del beneficio). Los dos enfoques se fundamentan en criterios s¨®lidos, cada uno explica efectos econ¨®micos de naturaleza distinta y los dos constituyen aproximaciones v¨¢lidas. Ahora bien, una m¨ªnima exigencia de honestidad metodol¨®gica deber¨ªa obligar a precisar, en cada caso, cu¨¢l es el enfoque que se utiliza y, en todo caso, explicar claramente qu¨¦ conclusiones se pueden deducir y cu¨¢les no del criterio utilizado.

Seg¨²n el estudio dirigido porel profesor Antoni Castells publicado por Ariel en 2000, en una situaci¨®n de presupuesto equilibrado, Catalu?a tiene un d¨¦ficit fiscal con el sector p¨²blico central de en torno al 9% del PIB si se utiliza el enfoque del flujo monetario y del 7% si se utiliza el enfoque del flujo del beneficio. Por tanto, ni es del 4% que creen algunos que no tienen en cuenta determinados flujos y que utilizan un solo enfoque, sin indicar que hay enfoques alternativos, ni son correctos los porcentajes que obtienen otros que imputan mal la inversi¨®n que va a Catalu?a, omitiendo la de las empresas y entidades p¨²blicas. Por ejemplo, en el a?o 2002, la inversi¨®n civil territorializada del Estado en Catalu?a se situ¨® en el 8,6 % del total, mientras que si consideramos el total del sector p¨²blico central, este porcentaje se eleva al 12,9 %.

Una vez clarificado el marco metodol¨®gico, para evaluar si el d¨¦ficit-super¨¢vit de una regi¨®n es o no excesivo se han de utilizar algunos criterios de referencia de c¨®mo deber¨ªan distribuirse el gasto p¨²blico y los impuestos. Uno de los criterios podr¨ªa ser que una regi¨®n ha de pagar impuestos en proporci¨®n a su PIB y ha de recibir gasto p¨²blico en proporci¨®n a su poblaci¨®n. Seg¨²n este criterio, el d¨¦ficit fiscal de Catalu?a parece excesivo, y ese exceso se sit¨²a entre el 2% y 3% del PIB. Un segundo punto de referencia que podr¨ªamos utilizar es el de comparar la situaci¨®n de una regi¨®n con la de otras regiones europeas que tengan, dentro de su pa¨ªs, un nivel de renta relativa similar al de dicha regi¨®n. Es a partir de la utilizaci¨®n de criterios como los descritos, o de otros que se juzgaran apropiados, como podr¨ªa determinarse si una regi¨®n tiene o no el saldo fiscal que le corresponder¨ªa y como podr¨ªa objetivarse m¨ªnimamente el debate sobre las balanzas fiscales.

N¨²ria Bosch y Marta Espasa son catedr¨¢tica y profesora titular, respectivamente, de Hacienda P¨²blica de la Universidad de Barcelona