Por un nuevo consenso en pol¨ªtica exterior

Durante los ¨²ltimos veinticinco a?os, en Espa?a se ha entendido el consenso en pol¨ªtica exterior como el suelo sobre el que construir una pol¨ªtica de Estado, concebida como contrapuesta a una pol¨ªtica partidista. A diferencia de ¨¦sta, aqu¨¦lla se articulaba expresamente sobre principios y objetivos compartidos por todos los partidos pol¨ªticos, y por contar con un amplio respaldo de una mayor¨ªa del cuerpo social.

No obstante, el consenso as¨ª establecido no significaba que se estuviera de acuerdo con todas las pol¨ªticas que el Gobierno de turno llevaba a cabo, sino que se compart¨ªan las grandes opciones y en muchos casos no se opon¨ªa una gran resistencia a la formulaci¨®n de pol¨ªticas concretas, porque dada la novedad o falta de relevancia del tema concernido no se hab¨ªa desarrollado una verdadera alternativa por parte de la oposici¨®n. En el pasado, pues, el respaldo mayoritario se dio a menudo en forma de consenso pasivo, por omisi¨®n. Hoy en Espa?a ser¨ªa necesario caminar hacia un consenso activo, o pol¨ªtico, resultado de la deliberaci¨®n y m¨¢s participativo o democr¨¢tico.

Puede denominarse a este fen¨®meno la politizaci¨®n o democratizaci¨®n de la pol¨ªtica exterior. Conviene que esta tendencia se abra paso exigiendo a los gobiernos coherencia y transparencia, rompiendo con elementos negativos de la pol¨ªtica exterior como la opacidad o su car¨¢cter presidencial. Por consiguiente, hay que contemplar este fen¨®meno ante todo como un signo de madurez democr¨¢tica y modernizaci¨®n de la sociedad espa?ola, y no como el peor de los males. El disenso es, pues, uno de los puntos de partida en la formulaci¨®n de la pol¨ªtica exterior, de forma semejante al resto de las llamadas pol¨ªticas p¨²blicas, aunque con las caracter¨ªsticas propias de la acci¨®n exterior. Lo nuevo de la situaci¨®n actual es el fin irreversible del consenso pasivo en la pol¨ªtica exterior espa?ola.

En nuestra opini¨®n, la habitual disputa partidista de qui¨¦n es el "culpable" de la ruptura del consenso, pierde inter¨¦s. Lo importante es considerar las causas "objetivas" que subyacen a las intenciones y decisiones de los agentes que intervienen en la acci¨®n exterior, y que en gran medida determinan los resultados. Las preguntas relevantes son: ?por qu¨¦ se quiebra el consenso? Y ?sobre qu¨¦ bases puede crearse un nuevo acuerdo? En este sentido, nos parece conveniente distinguir en la situaci¨®n actual dos tipos de causas objetivas y conectadas entre s¨ª: internacionales e internas.

El consenso se debilita o quiebra porque el mundo en que se alumbr¨®, el de los a?os setenta y ochenta del siglo pasado, ya no es el mismo. Las dos ¨²ltimas rupturas del orden internacional -el hundimiento del bloque sovi¨¦tico en 1989 y el 11-S en 2001-, combinadas con el proceso de creciente globalizaci¨®n, han originado grandes fracturas y turbulencias geopol¨ªticas y transatl¨¢nticas, en organismos y foros multilaterales y regionales: ONU, OTAN, UE, etc¨¦tera. Este fen¨®meno incrementa las divisiones y las coaliciones que conforman la pol¨ªtica exterior de los Estados: nacionales, de intereses, ideol¨®gicas, culturales, etc¨¦tera. Al mismo tiempo, los partidos pol¨ªticos pasan a operar en espacios transnacionales y no coinciden necesariamente con las pol¨ªticas de sus gobiernos.

Dos factores en especial contribuyen a la complejidad del consenso dentro de nuestro pa¨ªs. Primero, la multiplicaci¨®n de actores (Comunidades Autonomas, ONG, empresas, sindicatos) y de ¨¢reas (seguridad, econom¨ªa, cultura, medio ambiente) implicados en la formulaci¨®n y ejecuci¨®n de la pol¨ªtica exterior. En segundo lugar, el factor "identitario". La maduraci¨®n de la sociedad y de los partidos pol¨ªticos durante los ¨²ltimos 25 a?os de democracia ha dado lugar a proyectos diferenciados sobre Espa?a y su papel en el mundo. Se trata de visiones diferenciadas sobre qu¨¦ clase de pa¨ªs queremos ser, y posiciones que emergen a la confrontaci¨®n partidista en temas muy concretos: la construcci¨®n europea, las relaciones con EE UU, Am¨¦rica Latina, la vecindad con Marruecos, o las grandes cuestiones del orden mundial (terrorismo, intervenci¨®n militar, lucha contra la pobreza, deterioro medioambiental, etc¨¦tera).

En este momento, resultar¨ªa ilusorio pretender el retorno a los consensos existentes durante los ¨²ltimos a?os. Por el contrario, se tratar¨ªa de, una vez caracterizado el disenso como un hecho natural y a perdurar en democracia, analizar con rigor la naturaleza de las fracturas existentes -fijando en cada caso los puntos de acuerdo y desacuerdo-, esbozar propuestas y dibujar escenarios futuros para la proyecci¨®n exterior de Espa?a. Esa tarea habr¨ªa de articularse sobre tres niveles: el posible consenso sobre los contenidos (los ejes de la pol¨ªtica exterior y las grandes cuestiones), sobre los medios e instrumentos y sobre los procedimientos.

Si bien es cierto que la pol¨ªtica exterior debe de estar orientada por una serie de principios como la solidaridad, los derechos humanos, la difusi¨®n de la democracia, o el respeto al derecho internacional, en los que todos podr¨ªamos estar de acuerdo, lo operativo no es la discusi¨®n sobre los mismos, pues nadie reconocer¨ªa estar en su contra. Tampoco nadie discute que nuestra pol¨ªtica exterior es parte inseparable del proceso de construcci¨®n europea, y que ¨¦sta se ha convertido en una parte esencial de nuestra pol¨ªtica interna. Lo que est¨¢ en juego es la determinaci¨®n de las prioridades y las estrategias a seguir para cada ¨¢rea.

Por lo tanto, es preciso preguntarse: ?qu¨¦ ¨¢reas y qu¨¦ elementos son verdaderamente estrat¨¦gicos -y por tanto necesitados de una pol¨ªtica de Estado consensuada- y cu¨¢les no lo son? Y en caso de poder identificarlos, ?qu¨¦ elementos de entre los estrat¨¦gicos son susceptibles de acuerdo? Podr¨ªan establecerse las siguientes cuatro ¨¢reas fundamentales donde juegan, simult¨¢neamente, el consenso y el disenso. Todas ellas necesitan de un riguroso estudio y debate para que Espa?a encuentre una direcci¨®n clara a seguir:

- La Seguridad y el uso de la fuerza. Aparecen aqu¨ª distintas concepciones sobre la Seguridad y el Derecho Internacional, lo que tendr¨¢ repercusiones en los debates, por ejemplo, en torno a los Presupuestos de Defensa, a la Directiva y la Ley de Defensa Nacional, a la participaci¨®n de Espa?a en la PESC y la PESD, al papel de nuestro pa¨ªs en la ONU, a la lucha contra el terrorismo, etc¨¦tera.- La Solidaridad de Espa?a en el mundo. Tambi¨¦n aqu¨ª encontramos diferentes concepciones: unas m¨¢s realistas e instrumentales y otras m¨¢s solidarias y de ambici¨®n global. Afecta a las pol¨ªticas de Cooperaci¨®n Internacional e Inmigraci¨®n, y a su imbricaci¨®n como parte de la pol¨ªtica exterior.

- La proyecci¨®n econ¨®mica exterior de Espa?a. Aqu¨ª contrasta una visi¨®n economicista con otra de mayor sensibilidad social y pol¨ªtica. Afecta a los mecanismos de coordinaci¨®n de las empresas espa?olas con los agentes pol¨ªticos y sociales de nuestro pa¨ªs y de los pa¨ªses de destino; a la Responsabilidad Social de las multinacionales espa?olas, o a la Imagen exterior de Espa?a.

- Los medios y los procedimientos para la formulaci¨®n y ejecuci¨®n de la pol¨ªtica exterior. Tan importante como definir unas bases m¨ªnimas sobre los contenidos es ponerse de acuerdo en dotarse de los medios (humanos, organizativos y presupuestarios) precisos para lograr los objetivos propuestos y anticipar nuevos escenarios. En este apartado se incluye la Reforma del Servicio Exterior, junto a los mecanismos de toma de decisiones y de control democr¨¢tico.

Una vez que hemos descartado el consenso pasivo, y que hemos definido como deseable y necesaria la b¨²squeda del consenso en los elementos estrat¨¦gicos para Espa?a, hemos de contemplar la posibilidad de que se d¨¦ un disenso en elementos b¨¢sicos. La pregunta es c¨®mo manejar el posible desacuerdo en dichas cuestiones y c¨®mo mitigar los eventuales da?os que ello pueda ocasionar.

Cualquier escenario futuro del disenso en Espa?a debe esbozarse teniendo en cuenta la existencia de cuatro posibles grandes l¨ªneas de fractura que act¨²an a diferentes niveles y de manera simult¨¢nea: Ideol¨®gica (izquierda-derecha), Territorial (centro-periferia y pluralidad), Regional (en el seno de la UE) y Global (grandes bloques, superpotencias, pa¨ªses emergentes, organismos multilaterales). La combinaci¨®n variable y transversal de estas cuatro fracturas determinar¨¢ en los pr¨®ximos a?os la formaci¨®n de consensos y disensos en la pol¨ªtica exterior de Espa?a.

De otro lado, en un contexto donde la presi¨®n de la opini¨®n p¨²blica puede resultar determinante en la pol¨ªtica exterior, ¨¦sta se convierte en un factor de primera importancia en la construcci¨®n de consensos. La situaci¨®n en Espa?a a este respecto es ambigua. De un lado, la pol¨ªtica exterior no parece figurar entre las preocupaciones directas de la ciudadan¨ªa; pero por otro, desde hace un tiempo han empezado a surgir grandes movilizaciones sociales en torno a cuestiones internacionales. As¨ª pues, se plantea la pregunta de c¨®mo y en qu¨¦ sentido debe formarse la opini¨®n de la ciudadan¨ªa, con el fin de ir creando una aut¨¦ntica cultura de la acci¨®n exterior.

Esta nueva situaci¨®n que planteamos aqu¨ª nos obliga a preguntarnos tambi¨¦n por las consecuencias de un posible fracaso en alcanzar consensos en materias clave. Parece claro que el acuerdo sobre los temas centrales de la acci¨®n exterior fortalece la posici¨®n de Espa?a, mientras que el disenso la debilita. ?Qu¨¦ consecuencias tendr¨ªa el disenso para Espa?a en su conjunto? ?Qu¨¦ impacto tendr¨ªa para cada una de las ¨¢reas clave? ?Y qu¨¦ efectos tendr¨ªa para cada uno de los actores de la pol¨ªtica exterior? Es preciso calcular el precio a pagar por nuestro pa¨ªs en t¨¦rminos de estabilidad, seguridad, econom¨ªa, de influencia pol¨ªtica y de imagen, y preguntarse si esta situaci¨®n ser¨ªa sostenible a medio plazo para Espa?a. Partidos pol¨ªticos, empresas, sindicatos, CC AA, ONG y medios de comunicaci¨®n deben reflexionar c¨®mo afectar¨ªa a su funcionamiento y estrategias de acci¨®n, y cu¨¢les ser¨ªan sus costes.

Lo anterior deja abierta la cuesti¨®n de c¨®mo debemos operar para que el necesario consenso se abra camino en el futuro. De nuestro an¨¢lisis se deriva una reflexi¨®n m¨¢s general sobre cu¨¢l es el margen de maniobra de Espa?a en un mundo caracterizado por el disenso en algunas cuestiones b¨¢sicas. Hay que preguntarse de qu¨¦ manera la b¨²squeda de grandes acuerdos por parte del Gobierno y de todos los actores implicados, as¨ª como una eventual direcci¨®n m¨¢s clara para nuestra pol¨ªtica exterior, podr¨ªa favorecer la formaci¨®n de consensos en los escenarios regional y global. En este sentido, m¨¢s informaci¨®n y transparencia entre los actores pol¨ªticos y la sociedad nos parece decisivo.

Nicol¨¢s Sartorius es vicepresidente ejecutivo de la Fundaci¨®n Alternativas. Fernando Rodrigo es miembro del consejo asesor y Vicente Palacio es coordinador del Observatorio de Pol¨ªtica Exterior (Opex)