Reformas estatutarias... de verdad

Es bien conocida la reflexi¨®n de Thomas Jeffersson, uno de los padres fundadores de la Constituci¨®n de los Estados Unidos de 1787, quien afirmaba que la labor del constituyente, por acertada que haya podido llegar a ser, no puede condicionar la vida de generaciones futuras. En Catalu?a, si nos atenemos a las posiciones adoptadas de forma especialmente mayoritaria por los diversos partidos pol¨ªticos, la propuesta de reforma estatutaria que se est¨¢ debatiendo en la ponencia constituida en el Parlamento, ha de ser entendida en este sentido: como una manera de actualizar la autonom¨ªa. Sin duda, el nivel de autogobierno establecido tras veinticinco a?os de autonom¨ªa pol¨ªtica ha sido importante. La restauraci¨®n de la democracia en Espa?a supuso para Catalu?a la recuperaci¨®n de sus instituciones de autogobierno. Sin embargo, el alcance de la autonom¨ªa no ha sido el deseado. No se trata de deshacer lo hasta ahora andado cuyo balance es globalmente positivo; tanto para ¨¦sta como para el resto de Comunidades Aut¨®nomas (CC AA), que en la actualidad gestionan un 40% de gasto p¨²blico y disponen de m¨¢s del 50% del personal al servicio de las administraciones p¨²blicas. De lo que parece que se trata, si retenemos los t¨¦rminos del debate que se produce en Catalu?a en el ¨¢mbito pol¨ªtico y jur¨ªdico, es de mejorar el alcance de las competencias y que ¨¦stas queden garantizadas en el Estatuto de Autonom¨ªa, frente a eventuales restricciones del legislador estatal. Parece evidente que el objeto de la reforma se centra -rememorando una expresi¨®n no infrecuente en los ¨²ltimos tiempos- en dotar de mayor calidad a la autonom¨ªa pol¨ªtica. En fin, en hacer una reforma de verdad. No cosm¨¦tica.

Tras los veinticinco a?os de autogobierno, el sistema de distribuci¨®n de competencias dise?ado por la Constituci¨®n y los Estatutos, basado esencialmente en la determinaci¨®n por el Estado de unas bases o m¨ªnimo com¨²n denominador vinculante para todos y su desarrollo mediante la ley auton¨®mica, ha dejado un margen de maniobra muy reducido a los Parlamentos de las CC AA para legislar de forma sustantiva. La autonom¨ªa pol¨ªtica significa, esencialmente, como ha se?alado el Tribunal Constitucional, capacidad normativa para regular las materias competenciales reconocidas como propias en el Estatuto; comporta la disponibilidad para llevar a cabo pol¨ªticas p¨²blicas propias y, por tanto, si cabe, diferenciadas. Sin embargo, la legislaci¨®n b¨¢sica estatal fue concebida desde los inicios de la configuraci¨®n del Estado de las autonom¨ªas, no como una norma que fijase grandes principios a los que deb¨ªa atenerse el legislador auton¨®mico, sino antes al contrario, como una norma precisa y concreta, de contenido muy amplio y detallado. Las bases han sido directrices que han limitado de forma considerable el alcance de las competencias auton¨®micas. A ello ha coadyuvado tambi¨¦n la incidencia reductiva de los llamados t¨ªtulos horizontales de competencia estatal, en especial, los relativos a la ordenaci¨®n general de la econom¨ªa o la fijaci¨®n de las condiciones b¨¢sicas para el ejercicio de los derechos. Sin olvidar la habitual invocaci¨®n a los efectos supraterritoriales del ejercicio de una competencia -al margen de los supuestos constitucionales en los que el territorio es un l¨ªmite infranqueable- para declarar nula la norma auton¨®mica. El resultado ha sido, salvo muy pocas excepciones, leyes auton¨®micas de escaso relieve, meramente reproductoras de lo ya establecido en la norma estatal.

La reforma que se ha iniciado en sede parlamentaria parte de la base de que la Constituci¨®n no va ser reformada en materia auton¨®mica en esta legislatura, salvo en lo relativo al Senado. La revisi¨®n estatutaria se articula a trav¨¦s de una ponencia en la que participan todos los partidos con representaci¨®n en la instituci¨®n legislativa y es de amplio alcance. Afecta a todos los t¨ªtulos del Estatuto de 1979 y, pretende incluir cuatro t¨ªtulos m¨¢s. Pero, sin duda, el objeto central de la reforma consiste en la voluntad de precisar al m¨¢ximo el contenido material de las competencias y, asimismo, las funciones que corresponden a cada una de ellas: es decir, determinar en qu¨¦ consiste -por ejemplo- disponer de competencia sobre cajas de ahorro, qu¨¦ submaterias engloba, y qu¨¦ funciones se pueden llevar a cabo sobre ese ¨¢mbito material. No se olvide, a este respecto, que tanto la Constituci¨®n como todos los Estatutos son normas muy poco concretas o precisas a la hora de delimitar el ¨¢mbito material de cada competencia, raz¨®n por la cual quien a la postre ha fijado el alcance del autogobierno en los m¨¢s diversos ¨¢mbitos competenciales, quien de forma soterrada ha definido el canon de constitucionalidad, por parad¨®jico que pueda parecer, ha sido el legislador estatal, a trav¨¦s, sobre todo, de su legislaci¨®n b¨¢sica, con un resultado tan poco satisfactorio como el descrito. Un resultado que, por otra parte, al Tribunal Constitucional le ha sido muy dificultoso enmendar porque, dado el car¨¢cter gen¨¦rico de los t¨ªtulos competenciales establecidos en la Constituci¨®n y concretados en los Estatutos, siempre le ha resultado m¨¢s funcional conservar la norma impugnada en el seno del ordenamiento y no declarar su inconstitucionalidad, porque, en definitiva, la opci¨®n del legislador estatal era una, entre otras, constitucionalmente posible. En este sentido, y como consecuencia de esa relaci¨®n tributaria respecto del legislador ordinario, aun no siendo ninguna novedad, es preciso recordar que el T¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n es un t¨ªtulo esencialmente desconstitucionalizado. Y sin ¨¢nimo de caricaturizar la funci¨®n hermen¨¦utica sobre lo b¨¢sico, viene bien recordar la ir¨®nica lucidez, con la que alguna vez se ha afirmado por voz autorizada, que el enjuiciamiento acerca de si un precepto jur¨ªdico era o no b¨¢sico, obedec¨ªa m¨¢s a criterios de derecho natural que no a reglas objetivas.

La pregunta que cabe hacerse es, si una reforma de Estatuto como la pretendida por el Parlamento de Catalu?a puede llevarse a cabo y m¨¢s concretamente, si invade competencias reservadas al Estado para determinar qu¨¦ es lo b¨¢sico. Con esta voluntad de delimitar materialmente los actuales t¨ªtulos competenciales, ?la reforma estatutaria estar¨ªa asumiendo una funci¨®n constituyente? Pues bien, partiendo de la desconstitucionalizaci¨®n aludida, no parece que haya razones jur¨ªdicas substantivas que permitan sostener que una reforma estatutaria como la descrita est¨¦ suplantando al Estado en su competencia para fijar lo b¨¢sico. El car¨¢cter gen¨¦rico que presenta la Constituci¨®n en la determinaci¨®n de los t¨ªtulos competenciales hace que, salvo alguna excepci¨®n, no existe reserva en favor de ley estatal para concretar los criterios de car¨¢cter funcional y material establecidos en la Constituci¨®n para delimitar las competencias. Por otra parte, tampoco de la Constituci¨®n cabe derivar un mandato ineludible por el que la delimitaci¨®n de competencias deba quedar abierta. Es decir, tampoco existe una reserva de Constituci¨®n en este sentido. Por otra parte, de acuerdo con lo que precept¨²a la Constituci¨®n en su art¨ªculo 147.2. d), los Estatutos de Autonom¨ªa, en su condici¨®n de norma institucional b¨¢sica de cada Comunidad Aut¨®noma, deber¨¢n contener las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constituci¨®n. Por tanto, no hay raz¨®n para que el Estatuto no pueda realizar esa funci¨®n de concreci¨®n material y funcional de sus competencias respecto de las materias que actualmente la Constituci¨®n le permite asumir. Es una v¨ªa que, por otra parte, y como consecuencia de esta concreci¨®n, ha de proporcionar una mayor seguridad jur¨ªdica al sistema de distribuci¨®n de competencias que tanto se ha encontrado a faltar hasta ahora. Ha de garantizar una autonom¨ªa m¨¢s plena.

Por otra parte, la invocaci¨®n que se hace en la Propuesta de reforma estatutaria a las leyes de transferencia del art¨ªculo 150.2 de la Constituci¨®n, no es con la finalidad de suplantar la competencia del Estado al respecto, sino como recomendaci¨®n mediante proposici¨®n de ley org¨¢nica, dirigida al legislador estatal para que apruebe una ley de esta naturaleza al objeto transferir determinadas materias competenciales.

Marc Carrillo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra.