La guerra por el dinero de todos

Han pasado 25 a?os y de la fachada del complejo auton¨®mico espa?ol contin¨²a colgado el gran cartel: "En construcci¨®n". Podr¨ªa ser una met¨¢fora de esta Espa?a metida en obras y poblada de gr¨²as que se yerguen por su geograf¨ªa como un monumento a los tiempos. Pero si el cartel sigue ah¨ª, tal cual, es m¨¢s bien porque algunos de los vecinos del edificio en cuesti¨®n, dos de los m¨¢s ricos y nacionalistas, habr¨ªa que decir, no est¨¢n de acuerdo con la situaci¨®n que les ha deparado el proyecto original, uno de los m¨¢s ambiciosos de Europa, y porque el arquitecto del Estado, que sigue abierto a nuevas reformas, tampoco encuentra el modo y manera de contentar a todos y de garantizar, al mismo tiempo, el funcionamiento general del inmueble.

Cuando se supon¨ªa que deb¨ªa acometerse el cierre final de la obra con la conversi¨®n del Senado en C¨¢mara de las autonom¨ªas y otros ajustes, han resurgido las tensiones centr¨ªfugas y la huida hacia adelante de aquellos que, en realidad, quieren poner casa aparte, o que en su razonado prop¨®sito de alcanzar la desahogada situaci¨®n financiera de las comunidades vasca y navarra anuncian reformas estructurales que el resto del vecindario percibe como molestas y perjudiciales. Vuelven los recelos y agravios comparativos, asoman viejos y renovados temores sobre la viabilidad futura de un modelo, pr¨¢cticamente federal, que en el terreno de la descentralizaci¨®n se ha demostrado generalmente acertado, aunque no exento de vicios, abusos y lagunas.

La "nueva transici¨®n auton¨®mica" abierta con el anuncio de las reformas estatutarias dibuja, pues, un panorama problem¨¢tico, sobre todo, aunque no s¨®lo, por la pretensi¨®n del Gobierno catal¨¢n de poner l¨ªmites -un tope m¨¢ximo del 50% de la recaudaci¨®n, seg¨²n la propuesta de la semana pasada- a la aportaci¨®n que los ciudadanos de esa comunidad realizan al Estado con sus impuestos. El conflicto en el terreno de la financiaci¨®n auton¨®mica est¨¢ servido, antes de que Bruselas reduzca, dr¨¢sticamente, los 7.700 millones de euros en ayudas estructurales que destina anualmente a Espa?a.

Desde que el presidente de ERC, Josep Llu¨ªs Carod Rovira, dijo aquello de que "todos los a?os se nos van dos billones [de pesetas] a Madrid" y desde que el Gobierno tripartito catal¨¢n anunci¨® que la reforma del sistema de financiaci¨®n es una parte sustantiva de su proyecto de nuevo estatuto, el resto de los ejecutivos auton¨®micos ha movilizado a sus contables, temerosos de que la adjudicaci¨®n a Catalu?a de un trozo mayor de la tarta com¨²n acarree la mengua de sus respectivas participaciones. Como la "guerra de las balanzas fiscales" (la relaci¨®n entre lo que el Estado recauda en cada comunidad y lo que el Estado revierte a cada comunidad) parece inevitable, todo el mundo se arma de cifras e imaginativas f¨®rmulas de c¨¢lculo para librar en las mejores condiciones t¨¦cnicas la gran batalla de la financiaci¨®n auton¨®mica que se vislumbra en el horizonte.

"Balanza fiscal" y "territorializaci¨®n" (territorializaci¨®n del gasto, del ingreso, de las inversiones p¨²blicas...) son palabras de moda ahora mismo en Espa?a y no s¨®lo en los restringidos ¨¢mbitos administrativos y acad¨¦micos. En Barcelona, se puede asistir a una discusi¨®n de bar en la que los parroquianos y el camarero manejan resueltamente el t¨¦rmino "balanza fiscal" como prueba suprema del pretendido expolio econ¨®mico a que estar¨ªa sometida la sociedad catalana. Hasta ese punto llega el convencimiento de que Catalu?a sale muy perjudicada en el reparto de la tarta auton¨®mica.

Una pol¨ªtica acorde al inter¨¦s general

El expolio fiscal es, precisamente, el t¨ªtulo del ¨²ltimo libro que acaba de editarse bajo la intenci¨®n de demostrar que el Estado esquilma a los catalanes. Y en Andaluc¨ªa, pol¨ªticos de ubicaciones tan dispares como Manuel Clavero, Alejandro Rojas Marcos, Rafael Escudero y Miguel ?ngel Arredonda han creado la plataforma "Andaluces Levantados" para frenar la iniciativa de la Generalitat e impedir un posible arreglo entre los socialistas andaluces y catalanes. "Pretendemos dar un aldabonazo, decirles: Ojo, que sabemos lo que prepar¨¢is. Queremos evitar que el PSA y el PSC apa?en una f¨®rmula que suponga m¨¢s dinero para Catalu?a y, claro, menos dinero para nosotros y para el resto de Espa?a", dice Miguel ?ngel Arredonda, ex presidente del Partido Andalucista.

En poco tiempo Espa?a se ha alzado con el r¨¦cord mundial en el c¨¢lculo de balanzas fiscales territoriales, 35 hasta ahora. Y es que fuera de nuestro pa¨ªs la elaboraci¨®n de balanzas fiscales territorializadas no pasa de ser un ejercicio puramente acad¨¦mico, carente de significaci¨®n pol¨ªtica. "Establecer la balanza fiscal de una comunidad es como pretender calcular la felicidad", apunta Jos¨¦ V¨ªctor Sevilla, economista, ex secretario de Estado y uno de los mayores especialistas espa?oles en pol¨ªtica fiscal. "El saldo de las balanzas fiscales", explica, "es consecuencia directa de las pol¨ªticas que deciden las Cortes y aplica la Hacienda central. Son pol¨ªticas que siguen los criterios de inter¨¦s general y no tienen nada que ver con los territorios, ni con una negociaci¨®n entre gobiernos. Esas pol¨ªticas hacen que dos personas de id¨¦ntica renta paguen lo mismo, independientemente de sus lugares de residencia. Y lo mismo sucede con las pensiones. En consecuencia", subraya, "los saldos fiscales no pueden jam¨¢s asociarse a pol¨ªticas territoriales discriminatorias".

Entre los expertos consultados hay una opini¨®n general de que la utilizaci¨®n de las balanzas fiscales en el debate pol¨ªtico es una aberraci¨®n, una broma peligrosa que fomenta los agravios gratuitos interterritoriales, adem¨¢s de inducir al equ¨ªvoco de presentar el pago de los impuestos, algo estrictamente personal, como un gesto de solidaridad de las comunidades ricas hacia las comunidades pobres. De acuerdo con estas opiniones, el comportamiento del Ejecutivo catal¨¢n en esta materia no ser¨ªa diferente al del contribuyente con posibles que saliera a la plaza p¨²blica a denunciar que su balanza fiscal es negativa porque paga demasiados impuestos y utiliza poco los servicios de sanidad y educaci¨®n p¨²blicas. "No hay comunidades que paguen al Estado, ¨¦sa es s¨®lo una manera informal e incorrecta de hablar; tampoco hay comunidades que hagan un esfuerzo fiscal mayor que otras. Todo lo que hay", subrayan, "son contribuyentes catalanes, extreme?os, andaluces..., que pagan m¨¢s impuestos en la medida en que ganan m¨¢s y que, a trav¨¦s del Estado, financian a otros catalanes, extreme?os, andaluces..., que ganan menos".

?Qui¨¦n hace un esfuerzo mayor?

Como ejemplo, Jos¨¦ V¨ªctor Sevilla, director del equipo que elabor¨® el Libro Blanco del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica en 1994 y coart¨ªfice de la LOFCA (Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas), contrapone el caso de un contribuyente que gana mucho y paga 20 al de otro que gana mucho menos y paga 10. ?sta es la pregunta que lanza al aire: "?Qui¨¦n de los dos hace un mayor esfuerzo fiscal?". Su respuesta est¨¢ cargada de obviedad: "Cuando un rico paga m¨¢s impuestos que un pobre no puede decirse que est¨¦ haciendo un mayor esfuerzo, porque si se le cobra m¨¢s", indica, "es precisamente para que haga el mismo esfuerzo". A su juicio, "lo que habr¨ªa que discutir, en todo caso, es si la pol¨ªtica general de impuestos nos parece o no equitativa y si creemos que la pol¨ªtica de gasto es o no suficientemente redistributiva", indica Jos¨¦ V¨ªctor Sevilla.

"El conocimiento de la balanza fiscal ayuda a conocer la realidad y a objetivar el debate pol¨ªtico, pero, en efecto, no podemos basarnos en ella a la hora de abordar la reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica o de fijar nuestra relaci¨®n con el Estado", argumenta Antoni Castells, consejero de Econom¨ªa de la Generalitat y responsable en el Gobierno tripartido catal¨¢n (PSC, ERC, ICV) de la elaboraci¨®n y divulgaci¨®n de las balanzas fiscales. Catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica y dirigente del PSC, Antoni Castells estima que el d¨¦ficit fiscal de Catalu?a se sit¨²a en torno al 7,5% del PIB de esa comunidad. Es un c¨¢lculo ponderado a partir de los diferentes resultados, en una horquilla que va del 6% al 9% del PIB, que arrojan los informes encargados a una serie de expertos catalanes. "De todas formas", destaca, "la discusi¨®n sobre una cifra concreta no nos lleva a ninguna parte, no podemos decir que tenemos el 7,5% del PIB de d¨¦ficit y que hay que reducirlo al 4%. De lo que se trata es de fijar en el Estatuto unos criterios que nos permitan obtener los resultados".

Madrid es la que m¨¢s aporta

La referencia al 4% no es casual, puesto que CiU ha propuesto que Catalu?a aporte un 2% como pago por los servicios del Estado y otro 2% en concepto de solidaridad con las otras comunidades. De ah¨ª el comentario ir¨®nico que circula a prop¨®sito de la "solidaridad" de los nacionalistas catalanes: "Bueno, el 2% siempre ser¨¢ bastante m¨¢s que el 0,7% que las ONG reclaman para el Tercer Mundo". Tampoco el viceprimer secretario y portavoz del PSC, Miquel Iceta, cree provechoso adentrarse en el terreno de la discusi¨®n sobre las cifras: "Ha servido para que se entienda que Catalu?a no sale beneficiada, pero a m¨ª, francamente, el terreno de las balanzas fiscales no me gusta, como tampoco me gusta la expresi¨®n 'limitar la solidaridad', que me parece muy fea. La guerra de n¨²meros", reitera, "no sirve para nada".

Se dir¨ªa que el socialismo catal¨¢n marca distancias con el debate que ¨¦l mismo ha promovido. ?Tiene eso que ver con los resultados de los ¨²ltimos estudios que, para perplejidad general en Catalu?a, muestran que esa comunidad est¨¢ muy lejos de ser la de mayor d¨¦ficit fiscal? Porque de los an¨¢lisis efectuados por el profesor de la Universidad de Valencia Ezequiel Uriel Jim¨¦nez, publicados por la Fundaci¨®n BBVA en 2003 y de los que acaba de realizar para la Fundaci¨®n Alternativas el investigador del Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico del CSIC ?ngel de la Fuente, se desprende que Madrid es, con gran diferencia, la comunidad que m¨¢s soporta el d¨¦ficit fiscal. "Madrid aporta el 15,94% de su PIB, seguida de Baleares (11,58%), Catalu?a (8,04%), Arag¨®n (2,24%,), La Rioja (1,26%) y la Comunidad Valenciana (0,49%). El resto son receptores netos", sostiene Jos¨¦ V¨ªctor Sevilla. Seg¨²n sus c¨¢lculos, durante el periodo 1991-1996, Madrid aport¨® anualmente 322.283 pesetas por habitante; Baleares, 244.373; Catalu?a, 161.123; Arag¨®n, 40.662; La Rioja, 22.859, y Valencia, 7.657.

"Madrid tiene un d¨¦ficit elevado", admite Antoni Castells, "pero los resultados var¨ªan mucho en funci¨®n de la metodolog¨ªa que se emplee. Si se aplica el 'flujo de beneficio' (el gasto se asigna a la comunidad en la que reside el beneficiario, independientemente de donde se produce el servicio p¨²blico o se realiza la inversi¨®n), entonces el d¨¦ficit de Madrid es muy elevado, pero si adoptamos el criterio de que los gastos se imputan al territorio en el que se realizan, entonces el resultado cambia mucho", explica el consejero de la Generalitat, citando el estudio Las balanzas fiscales de las comunidades aut¨®nomas (1991-1996), que ¨¦l y otros cinco expertos elaboraron para la Fundaci¨®n Carles Pi i Sunyer. Sin negar el efecto "capital de Espa?a", la concentraci¨®n en Madrid de sedes ministeriales, de organismos p¨²blicos estatales y de funcionarios, ?ngel de la Fuente juzga "disparatada" la metodolog¨ªa de imputar, en este caso, el gasto al territorio donde se realiza.

El gran secreto

Sea como fuere, la resistencia de la Administraci¨®n central a hacer p¨²blicos los balances alimenta en Catalu?a la sospecha de secretismo oficial y da p¨¢bulo a la tesis del expolio. Jos¨¦ V¨ªctor Sevilla ironiza largamente sobre esta creencia. "Se ha creado la idea de que el Estado guarda en un s¨®tano el gran secreto de las balanzas fiscales por miedo a que se conozca el expolio de que es v¨ªctima Catalu?a. ?Pero si todos los informes, tambi¨¦n los que han hecho por encargo de la Generalitat de Catalu?a, est¨¢n basados en los datos facilitados por el Gobierno central!".

En cualquier caso, la reforma catalana ha puesto a la defensiva al resto de las comunidades y aunque la trinchera acoge hoy por igual a las autonom¨ªas pobres, a las menos pobres y a las ricas (Madrid y Baleares fundamentalmente, porque Euskadi y Navarra van en esto por libre), cabe pensar que ninguna de estas ¨²ltimas estar¨¢ dispuesta a renunciar a las ventajas que pueda obtener Catalu?a. De la misma manera que tampoco el Ejecutivo catal¨¢n parece dispuesto a renunciar a los niveles de gasto p¨²blico por habitante -"un 70% m¨¢s que la media espa?ola", seg¨²n Antoni Castells- de que disfrutan vascos y navarros.

El problema es que los Presupuestos del Estado se resentir¨ªan gravemente de su funci¨®n de redistribuci¨®n solidaria para con otras regiones, si Catalu?a, que pesa m¨¢s de 3 veces lo que Euskadi en t¨¦rminos de renta e impuestos, redujera su contribuci¨®n hasta situarse en los par¨¢metros de las autonom¨ªas forales. Y, por supuesto, los expertos aseguran que la generalizaci¨®n del cupo vasco acarrear¨ªa directamente la bancarrota del Estado. De acuerdo con los c¨¢lculos de Jos¨¦ V¨ªctor Sevilla, con la generalizaci¨®n del cupo vasco, el Estado habr¨ªa dejado de ingresar en 1997 m¨¢s de dos billones de pesetas. Es una cifra similar a la que arroj¨® el estudio realizado en 1995 por los especialistas Ignacio Zubiri y Mercedes Vallejo para la Fundaci¨®n BBVA. As¨ª que la asimetr¨ªa original del modelo de Estado de las autonom¨ªas: el Concierto vasco y el Convenio navarro, est¨¢ ahora pasando una factura altamente desestabilizadora.

No se han reducido las diferencias

En este pa¨ªs escaso de s¨ªmbolos compartidos -el toro, que no tiene por qu¨¦ ser un s¨ªmbolo de la extrema derecha, ha encontrado en el burro a su oponente catal¨¢n-, e hist¨®ricamente atormentado por la pregunta de "?qu¨¦ es Espa?a?", los grandes mecanismos de cohesi¨®n no son otros que el sistema impositivo com¨²n y la protecci¨®n social. La existencia de una caja ¨²nica hace que se produzca un gran transvase de recursos entre los ciudadanos de los distintos territorios. Mientras la Administraci¨®n central gestiona a trav¨¦s de la Seguridad Social la pr¨¢ctica totalidad de las prestaciones sociales (pensiones, desempleo, subvenciones, ayudas), los Gobiernos regionales gestionan la sanidad y la educaci¨®n con los fondos que la propia Administraci¨®n general les transfiere para cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada regi¨®n y sus ingresos tributarios y con el obtenido de la recaudaci¨®n de los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado.

Las grandes cifras del Estado ilustran sobre el peso de la protecci¨®n social. El estudio de los a?os 1990-1997 muestra que casi un tercio del Presupuesto fue destinado al pago de pensiones y subsidios de desempleo y otro tercio a financiar los gastos, fundamentalmente de sanidad y educaci¨®n (equivalentes a seis billones de pesetas en 1999), de las autonom¨ªas. Puede decirse que el sector p¨²blico ofrece un nivel m¨¢s o menos parecido de servicios y gasto social en todas las regiones.

Con todo, y por mucho que desde los nacionalismos se imaginen lo contrario, el Estado de las autonom¨ªas no ha logrado reducir significativamente el diferencial de renta entre las comunidades espa?olas, ni tampoco el de los recursos por habitante. Seg¨²n el profesor ?ngel de la Fuente, doctor en Econom¨ªa por la Universidad de Pennsylvania, el principal problema que arroja el an¨¢lisis de la experiencia auton¨®mica es, precisamente, el las diferencias territoriales existentes en t¨¦rminos de financiaci¨®n por habitante, diferencias que inciden directamente en la calidad de vida de los ciudadanos. Los estudios recientes llevados a cabo por Dom¨¦nech, Jimeno y el propio De la Fuente muestran, por ejemplo, que esas disparidades de financiaci¨®n por habitante se trasladan al gasto educativo y que esta realidad tiene, a su vez, un efecto detectable en los niveles de ¨¦xito acad¨¦mico y sobre las tasas de acceso a los niveles educativos no obligatorios.

El velo de la ignorancia

Por eso, hay un punto de autocomplacencia gratuito en los l¨ªderes auton¨®micos que atribuyen los buenos resultados exclusivamente a la bondad de su gesti¨®n. El an¨¢lisis de la financiaci¨®n territorial por habitante muestra que el Pa¨ªs Vasco y Navarra ocupan las primeras plazas, a gran distancia de las otras autonom¨ªas: Madrid, Catalu?a y Baleares, con las que conforman el pelot¨®n de cabeza en renta per c¨¢pita. "Lo cierto es que el sistema no se ha revelado como un instrumento eficaz de nivelaci¨®n", reconoce Jos¨¦ Luis M¨¦ndez, secretario de Estado de Administraciones P¨²blicas. Para cumplir con el mandato constitucional de igualdad, solidaridad y autonom¨ªa, el Estado no puede ir m¨¢s all¨¢, pero tampoco nada menos, de asegurar que todos los ciudadanos, nazcan en donde nazcan, vivan donde vivan, tengan asegurados un nivel m¨ªnimo de servicios de sanidad, educaci¨®n y de protecci¨®n social.

Aunque se trata de un ejercicio mental m¨¢s dif¨ªcil de ejercer, quiz¨¢s, por los nacionalistas, ?ngel de la Fuente sugiere a los pol¨ªticos que apliquen la teor¨ªa del "velo de la ignorancia" creada por el fil¨®sofo norteamericano John Rawls. Consiste en ponerse en el lugar de un ciudadano condenado a elegir por sorteo su lugar de residencia. "A ese ciudadano le preocupar¨ªan tres cosas", indica el investigador del CSIC. "Primero, que los impuestos que tuviera que pagar y las prestaciones a las que tuviera derecho no dependieran excesivamente del resultado del sorteo. Segundo, que el Gobierno regional que le tocara en suerte tuviera un margen de autonom¨ªa y los incentivos suficientes para poder hacer su propia pol¨ªtica. Y tercero, que si la suerte le resultara adversa y le correspondiera una regi¨®n desfavorecida o en crisis, siempre pudiera contar con la ayuda del Estado".

MA?ANA, CAP?TULO 2: El Estado menguante