Financiaci¨®n y Estado de las autonom¨ªas

La presentaci¨®n de la propuesta del Gobierno de la Generalitat de Catalu?a del apartado sobre financiaci¨®n del borrador del proyecto de Estatuto ha levantado tal c¨²mulo de reacciones, descalificaciones en un buen n¨²mero de casos, que hace necesario que, entre todos, hagamos los esfuerzos necesarios para reconducir el debate hacia un entorno m¨¢s sosegado y objetivo. Entre otras cosas, porque hoy, m¨¢s que en ning¨²n otro momento, se dan las mejores condiciones en la historia reciente para poder llegar a un acuerdo que ayude a resolver de una manera decisiva las limitaciones del actual modelo auton¨®mico del Estado.

No ha de sorprender que la propuesta de financiaci¨®n elaborada por el Gobierno de la Generalitat se haya presentado en los t¨¦rminos conocidos y, adem¨¢s, en un marco, el del Estatuto, que en s¨ª mismo no tiene como objetivo precisar el modelo de financiaci¨®n, sino apuntar sus caracter¨ªsticas generales. En Catalu?a existe la percepci¨®n de que, salvo en momentos particulares, la atenci¨®n del Estado hacia la econom¨ªa y sociedad catalana ha sido inferior a la que ser¨ªa deseable. La insuficiente inversi¨®n en infraestructuras y en los grandes equipamientos colectivos constituye un argumento recurrente de todos los agentes pol¨ªticos y sociales en Catalu?a, y de ah¨ª la reclamaci¨®n de que la inversi¨®n en infraestructuras del Estado en Catalu?a tienda a equipararse con su participaci¨®n en el PIB espa?ol. A esta percepci¨®n se a?ade la constataci¨®n de que, a pesar de que la econom¨ªa catalana sigue siendo la m¨¢s importante del conjunto de Espa?a y, por tanto, la que ha de ejercer un papel de motor, su crecimiento est¨¢ siendo inferior al del conjunto de la econom¨ªa espa?ola. Sin embargo, esto no es extensivo al comportamiento de otras regiones que tambi¨¦n tienen un peso espec¨ªfico relevante en la econom¨ªa espa?ola. Adem¨¢s, el incremento de poblaci¨®n, en concreto el que proviene de la inmigraci¨®n, reconocido finalmente por las estad¨ªsticas oficiales, no ha hecho m¨¢s que acentuar los problemas de determinados servicios p¨²blicos, en particular el sanitario, pero tambi¨¦n el educativo y los servicios de acogida y atenci¨®n. Estos aspectos y los asociados al d¨¦ficit de infraestructuras, y a la falta de recursos para financiar los gastos sanitarios han acentuado los problemas presupuestarios de la Generalitat y han puesto en evidencia las limitaciones del actual modelo de financiaci¨®n auton¨®mica, a pesar de que en su actual formulaci¨®n no tiene m¨¢s que cuatro a?os de vigencia.

Cualquier modelo estar¨¢ en cuesti¨®n si no se resuelven las diferencias que genera el r¨¦gimen foral

El crecimiento de la econom¨ªa catalana est¨¢ siendo inferior al del conjunto de la econom¨ªa espa?ola

Es necesario que, entre todos, hagamos un esfuerzo para reconducir el debate hacia un entorno m¨¢s sosegado

Sin embargo, no cabe imputar las limitaciones del actual modelo de financiaci¨®n auton¨®mica a los problemas de la Hacienda de la Generalitat de Catalu?a. El modelo actual no ha dejado de ser cuestionado en ning¨²n momento en sus cerca de 20 a?os de vigencia. Despu¨¦s de los acuerdos de 1986, las modificaciones introducidas en los a?os 1993, 1996 y 2001 constituyen etapas de un proceso que ha mostrado su fragilidad. El modelo actual, que en su filosof¨ªa se mantiene desde el a?o 1986, parte, por un lado, de una cantidad total a distribuir entre las comunidades de r¨¦gimen com¨²n; por otro lado, del c¨¢lculo de sus necesidades de gasto mediante tres f¨®rmulas polin¨®micas que se justifican, en buena parte, por los resultados que obtienen; y finalmente, cuenta con un fondo de suficiencia que ha de cubrir las diferencias entre las necesidades de gasto calculadas de cada comunidad y su capacidad fiscal estimada a partir de los tributos cedidos y las participaciones en los impuestos estatales. Dicho modelo, a pesar de que hay que reconocerle el aumento muy sustancial de los ingresos tributarios en los presupuestos auton¨®micos, da como resultado que las comunidades que en t¨¦rminos de ingresos tributarios por habitante ocupan los ¨²ltimos lugares, cuando se a?aden los fondos de suficiencia pasan a ocupar los primeros lugares, ordenaci¨®n que se acent¨²a si se a?aden los ingresos obtenidos a trav¨¦s del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial y los fondos europeos.

Junto a este notablemente elevado papel redistribuidor del actual sistema de financiaci¨®n auton¨®mico, el modelo presenta otro tipo de deficiencias, entre las que destacan, en primer lugar, las diferencias existentes entre las comunidades con un r¨¦gimen com¨²n de financiaci¨®n y las que disponen de un r¨¦gimen foral. Dichas diferencias no pueden, ni deben, ser obviadas. Si bien el r¨¦gimen de concierto viene recogido en la Constituci¨®n, nada indica en la Carta Magna que el resultado final de su aplicaci¨®n suponga que los ciudadanos del Pa¨ªs Vasco y Navarra acaben disponiendo de unos ingresos por habitante que son sensiblemente superiores (se estima entre un 60% y un 80%) a los que reciben el conjunto de ciudadanos de las comunidades de r¨¦gimen com¨²n. No resolver esta cuesti¨®n supone que cualquier modelo que se pueda dise?ar est¨¦ permanentemente en cuesti¨®n.

En segundo lugar, a pesar de que la descentralizaci¨®n del gasto p¨²blico ha alcanzado niveles equiparables a los que corresponden a los Estados federales y que tambi¨¦n se ha producido, aunque mucho m¨¢s recientemente, un aumento muy notable de los ingresos tributarios en detrimento de las subvenciones condicionadas siguen percibi¨¦ndose insuficiencias en lo que hace referencia a la descentralizaci¨®n pol¨ªtica. Descentralizaci¨®n presupuestaria no supone descentralizaci¨®n pol¨ªtica y un buen ejemplo de esta no coincidencia lo constituye el recorrido que todav¨ªa se puede hacer aumentando la capacidad normativa en los diferentes tributos cedidos o el excesivo recurso que ha hecho el Gobierno central de facultades legislativas que limitan notablemente el desarrollo de las competencias auton¨®micas y afectan a su capacidad financiera. Es lo que algunos han calificado como falta de lealtad institucional.

Finalmente, cabe se?alar tambi¨¦n que sigue percibi¨¦ndose una falta de responsabilidad fiscal por parte de las comunidades aut¨®nomas. Las limitaciones en su capacidad normativa, la muy escasa intervenci¨®n en la gesti¨®n de la recaudaci¨®n tributaria, la muy limitada transparencia de los mecanismos de solidaridad interregional, la escasa predisposici¨®n a aplicar recargos a los tributos por parte de las comunidades aut¨®nomas y los recursos al Tribunal Constitucional por el Gobierno central para impedir la creaci¨®n de figuras tributarias propias por parte de algunas comunidades aut¨®nomas constituyen un conjunto de aspectos que diluyen la percepci¨®n de la parte al¨ªcuota de responsabilidad fiscal que cabe atribuir a las administraciones auton¨®micas y, adem¨¢s, potencian un ¨¢mbito de confrontaci¨®n permanente entre esta Administraci¨®n y la central.

Son estas limitaciones del actual modelo de financiaci¨®n las que est¨¢n en la base de los criterios expuestos en el borrador elaborado por el Gobierno de la Generalitat.

Es en este contexto en el que hay que entender que atribuir a la Hacienda de la Generalitat un porcentaje no inferior al 50% de los rendimientos de los tributos pagados en Catalu?a y, tambi¨¦n, extender su capacidad normativa al conjunto de dichos tributos es la mejor manera de aumentar su responsabilidad fiscal. Adem¨¢s, el establecimiento de una Agencia Tributaria en Catalu?a habr¨ªa de permitir una mayor transparencia en relaci¨®n a quien hay que atribuir la actividad recaudadora. Los ciudadanos, de esta manera, podr¨ªan asociar con mayor claridad el hecho de cumplir sus obligaciones tributarias con las administraciones que gestionan dichos ingresos. Adem¨¢s, que esto se realice bajo una forma consorciada ha de permitir la consolidaci¨®n informativa en el conjunto de Espa?a y evitar cualquier tentaci¨®n a la fragmentaci¨®n de la gesti¨®n tributaria.

La propuesta avanza tambi¨¦n en criterios que han de inspirar los mecanismos de solidaridad interregionales. Tres principios se anuncian: se ha de garantizar en el conjunto de Espa?a que las diferentes comunidades aut¨®nomas puedan prestar servicios similares realizando un esfuerzo fiscal similar; que el mayor esfuerzo fiscal se ha de traducir en mayores ingresos para lo comunidad donde se realizan y que no se altere la posici¨®n de las comunidades aut¨®nomas en t¨¦rminos de renta per c¨¢pita una vez aplicados los fondos de solidaridad. ?Son descabellados estos principios? ?Se deber¨ªa penalizar el esfuerzo fiscal de unas comunidades frente a otras? ?Son tan radicales que no es posible hablar a partir de ellos y convenir un modelo que inevitablemente deber¨¢ tener un car¨¢cter multilateral? ?Las comunidades forales deben seguir estando ajenas a los mecanismos de solidaridad?

En fin, no hay m¨¢s ruptura que la que uno quiera que haya. Estamos delante de una magn¨ªfica oportunidad para hacer frente a las limitaciones del actual modelo de financiaci¨®n y construir otro que garantice la cohesi¨®n, la transparencia y la solidaridad entre los ciudadanos espa?oles, dando contenido a lo que algunos han denominado un modelo federal, o lo que otros han definido como la necesidad de dar satisfacci¨®n a un doble objetivo: autonom¨ªa e igualdad.

Mart¨ª Parellada es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la Universitat de Barcelona.