La indispensable revisi¨®n de la financiaci¨®n auton¨®mica

La financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas viene siendo objeto de amplios debates en los ¨²ltimos meses. Estos debates se han producido principalmente a partir de las propuestas de reforma de los estatutos de autonom¨ªa, lo cual a menudo ha dejado en la penumbra que la revisi¨®n del sistema vigente es ineludible con independencia del contenido y del desenlace de los proyectos de reformas estatutarias. El sistema vigente, acordado por el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera (CPFF) en julio de 2001 y regulado por leyes de 27 de diciembre del mismo a?o, fue presentado y acogido como la clausura definitiva de las negociaciones quinquenales o cuatrienales con que, desde los a?os ochenta, se acomodaban peri¨®dicamente las deficiencias m¨¢s manifiestas de la financiaci¨®n general y de la financiaci¨®n sanitaria de las comunidades. Ahora, cuando todav¨ªa no ha concluido el cuarto ejercicio presupuestario de su aplicaci¨®n, los expertos del Ministerio de Hacienda trabajan en su revisi¨®n, al margen de las propuestas estatutarias, una circunstancia que da fe de su fracaso y del car¨¢cter ilusorio de la vocaci¨®n de estabilidad que lo hab¨ªa inspirado. Ciertos aspectos de la orientaci¨®n estrat¨¦gica del modelo de financiaci¨®n de 2001 -estrategia que, a mi entender, est¨¢ necesitada de reconsideraci¨®n- pueden ilustrar acerca de las razones de este fracaso y prevenir contra la tentaci¨®n de propuestas de reforma demasiado continuistas.

Sorprende la parsimonia de las comunidades en el uso de sus capacidades normativas

El conflicto versa sobre la obligaci¨®n de transferir a las autonom¨ªas recursos tributarios

Un sistema tributario uniforme no significa que pertenezca en exclusiva a la Hacienda central

Uno de los objetivos de las directrices estrat¨¦gicas de la soluci¨®n de 2001 consisti¨® en proteger a la Hacienda central frente a ulteriores reclamaciones de transferencia de recursos por parte de las comunidades aut¨®nomas. El instrumento seleccionado para alcanzarlo, pomposamente bautizado en la ley como "suficiencia est¨¢tica", consisti¨® en consagrar como definitivo e inamovible el reparto de los recursos tributarios entre la Hacienda central y el conjunto de las Haciendas territoriales que hab¨ªa resultado de las liquidaciones presupuestarias correspondientes a 1999. Creo que esta petrificaci¨®n legal del reparto de los recursos tributarios de 1999 encaja dif¨ªcilmente en el dise?o constitucional de la arquitectura fiscal del Estado auton¨®mico y que el contenido de la norma responde, aunque su prop¨®sito fuese terminar con ella, a la l¨®gica del llamado y justamente denigrado "modelo de lucha" de la financiaci¨®n auton¨®mica, en su faceta de lucha de todas las comunidades por obtener m¨¢s y m¨¢s recursos de la Hacienda central hasta dejarla exhausta.

Sostengo la dificultad del encaje porque me parece razonable interpretar que el esquema constitucional atribuye a las autonom¨ªas el derecho a compartir la recaudaci¨®n tributaria, en pie de igualdad con la Hacienda central y en la medida necesaria para dotarlas de los recursos suficientes con que atender los servicios p¨²blicos que han de prestar a sus ciudadanos.

Los redactores de la Constituci¨®n tuvieron poderosas razones para descartar la viabilidad de un modelo de financiaci¨®n basado en sistemas tributarios separados para el Gobierno central y los Gobiernos auton¨®micos, y optaron por un sistema tributario uniforme para los dos niveles de gobierno. Pero un sistema tributario uniforme no significa un sistema tributario perteneciente en exclusiva a la Hacienda central, sino que significa un sistema de impuestos com¨²n cuyos rendimientos han de ser compartidos equitativamente por la Hacienda central y las Haciendas de las comunidades.

De ah¨ª que la Constituci¨®n, entre los recursos propios de las comunidades, enumere los impuestos cedidos por el Estado, los recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado, sin que ello sea ¨®bice para que atribuya exclusivamente a ¨¦ste la potestad originaria para establecer tributos, por exigirlo as¨ª la operatividad del sistema com¨²n de impuestos compartidos, ni para que reconozca a las comunidades y a las corporaciones locales la capacidad de establecer tributos propios condicionada no s¨®lo a la Constituci¨®n, sino tambi¨¦n a las leyes a que se refiere el propio texto constitucional.

En consecuencia, cualquier sistema de financiaci¨®n auton¨®mica coherente con los principios establecidos en el bloque de la constitucionalidad tiene que plantear y resolver la cuesti¨®n previa de c¨®mo se ha de repartir el rendimiento de los recursos tributarios entre la Hacienda central y el conjunto de Haciendas auton¨®micas, una cuesti¨®n en la que el conflicto es inevitable dado el l¨®gico contraste de intereses. Ahora bien, el conflicto versa sobre el cumplimiento de la obligaci¨®n constitucional de transferir recursos tributarios a las comunidades -no sobre los l¨ªmites que haya que poner a la "generosidad" de la Hacienda central- y no es admisible presentarlo como un combate provocado por la voracidad de las Haciendas auton¨®micas, siempre dispuestas a esquilmar los recursos propios de la Hacienda central. Las soluciones unilaterales del conflicto, como el blindaje de esta ¨²ltima formalmente bendecido por el CPFF en su reuni¨®n del mes de julio de 2001, s¨®lo sirven en ¨²ltimo t¨¦rmino para enconarlo y su soluci¨®n equitativa s¨®lo podr¨¢ llegar a trav¨¦s de una negociaci¨®n abierta que exige, ante todo, mejorar la eficacia de los cauces institucionales disponibles para ello, facilitando a todos los part¨ªcipes id¨¦ntico acceso a las informaciones determinantes de la decisi¨®n. Una negociaci¨®n que rescatara la estimaci¨®n de las necesidades de gasto del lugar secundario en que parecen haber ca¨ªdo y que afinara los indicadores utilizados, principalmente en relaci¨®n con los servicios de educaci¨®n y de asistencia sanitaria que absorben algo as¨ª como dos tercios de la financiaci¨®n auton¨®mica.

Otro objetivo estrat¨¦gico del modelo de financiaci¨®n de 2001 fue el de responsabilizar a las Haciendas auton¨®micas de la obtenci¨®n de los recursos necesarios para atender el incremento de las necesidades de gasto por encima de los niveles b¨¢sicos de 1999. El instrumento para alcanzar la llamada "suficiencia din¨¢mica" se present¨® en la ley como una ampliaci¨®n del principio de corresponsabilidad fiscal por la doble v¨ªa de la cesi¨®n de nuevos tributos estatales a las comunidades y de la atribuci¨®n de nuevas capacidades normativas en los impuestos cedidos, insistiendo en el modelo de financiaci¨®n acordado en 1996 y aplicado sin resultados satisfactorios en el periodo 1997-2001. Respecto de esta soluci¨®n, hay que rechazar ante todo el intento persistente de presentar cualquier forma de territorialidad de los recursos tributarios como una ampliaci¨®n de la corresponsabilidad fiscal de las comunidades y un progreso en la v¨ªa de su autonom¨ªa tributaria. En el sistema de 2001, no es lo mismo la cesi¨®n de una participaci¨®n en la recaudaci¨®n territorial del IVA o de los impuestos sobre consumos espec¨ªficos, sin competencias normativas ni de gesti¨®n de los tributos, que la cesi¨®n, por ejemplo, del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jur¨ªdicos documentados con competencias normativas en la regulaci¨®n de sus elementos fundamentales y de su gesti¨®n y liquidaci¨®n. S¨®lo en este ¨²ltimo caso podr¨ªa hablarse correctamente de ampliaci¨®n de la corresponsabilidad fiscal y de la autonom¨ªa tributaria de las comunidades.

La aplicaci¨®n del modelo ampliado de 2001 tampoco ha dado resultados satisfactorios, como reflejan los actuales trabajos para su revisi¨®n, b¨¢sicamente porque no se confirm¨® el supuesto subyacente de que, descontadas las modulaciones y las garant¨ªas de m¨ªnimos previstas en la ley, el crecimiento de los recursos cedidos se producir¨ªa a un ritmo m¨¢s o menos similar al de las necesidades de gasto o, en una visi¨®n a¨²n m¨¢s optimista, a un ritmo superior de manera que, a la larga, podr¨ªa incluso absorberse cualquier insuficiencia que tuvieran los recursos puestos a disposici¨®n de alguna de las comunidades en el reparto inicial de 1999. El nuevo fracaso del modelo de financiaci¨®n ideado en 1996 y perfeccionado en 2001 sugiere la necesidad de reflexionar sobre sus obvias limitaciones. En concreto, llaman la atenci¨®n, por una parte, la parsimonia de las comunidades en el uso de sus capacidades normativas, en relaci¨®n con los impuestos cedidos o con el establecimiento de tributos propios o recargos sobre los impuestos del Estado, y, por otra parte, el recelo de la Administraci¨®n central frente al ejercicio de esas capacidades que se ha manifestado en forma del establecimiento de garant¨ªas de m¨ªnimos de recaudaci¨®n de los impuestos cedidos o de aplicaci¨®n de los recursos obtenidos y en forma de interposici¨®n de recursos de inconstitucionalidad contra pr¨¢cticamente todas las iniciativas de las comunidades para crear nuevos tributos propios o establecer recargos.

Para terminar, s¨®lo mencionar¨¦ a este respecto el riesgo, cuyo temor comparten la Hacienda central y las Haciendas auton¨®micas, de que la competencia fiscal entre las comunidades pueda degenerar en pr¨¢cticas tributarias perniciosas en un mundo donde el factor fiscal influye poderosamente en la localizaci¨®n de actividades y de inversiones, de modo particular en los sectores a los que la innovaci¨®n tecnol¨®gica ha dotado de una gran movilidad, y ah¨ª est¨¢ el espectacular crecimiento de la econom¨ªa de Irlanda en las ¨²ltimas d¨¦cadas, si se desea verificar esta influencia. Recientemente la prensa se ha hecho eco (EL PA?S 27-6-2005) de que el Plan de Prevenci¨®n del Fraude Fiscal de la Agencia Tributaria, aprobado el pasado mes de abril, incluye actuaciones para controlar los cambios ficticios de domicilio fiscal y que entre ellas se han incluido las relativas a los cambios guiados por el ahorro tributario en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, cedido a las comunidades aut¨®nomas con amplias capacidades normativas y de gesti¨®n.

Evidentemente, no se trata tanto de atajar las p¨¦rdidas de recaudaci¨®n en este impuesto, poco relevante en el conjunto de la financiaci¨®n auton¨®mica, como de combatir la deslocalizaci¨®n de contribuyentes. En este aspecto del problema, puede ser ¨²til asomarse a la estrategia de la pol¨ªtica fiscal de la Uni¨®n Europea (UE) cuyo objetivo general es el de esforzarse en eliminar las disfunciones que provoca la coexistencia de m¨²ltiples sistemas fiscales diferentes, una situaci¨®n que impide a los ciudadanos y a las empresas aprovechar plenamente las ventajas del mercado interior ¨²nico. A esta estrategia global responde, entre otras, el conjunto de medidas propuestas en diciembre de 1997 para luchar contra la utilizaci¨®n de las normas tributarias con la finalidad de erosionar el rendimiento de los impuestos de otros Estados miembros, o sea, para combatir la competencia tributaria perniciosa en el ¨¢mbito de la UE.

Josep Llu¨ªs Sureda es catedr¨¢tico jubilado de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad de Barcelona.