Agencias Tributarias auton¨®micas: una reflexi¨®n

El modelo territorial espa?ol se encuentra actualmente sometido a debate. Como es bien sabido, ello afectar¨¢ no solo a cuestiones de nomenclatura y articulaci¨®n jur¨ªdico-pol¨ªtica entre las CC.AA. y el Estado, sino al sistema de financiaci¨®n de las haciendas regionales. Y uno de los ejes de esta ¨²ltima parcela es el referido al desarrollo de agencias tributarias auton¨®micas. Con otras palabras, las reformas constitucionales y estatutarias en lontananza afectar¨¢n a la cuant¨ªa y formato de nuestro pago de impuestos en un futuro m¨¢s o menos pr¨®ximo.

Descentralizar la administraci¨®n tributaria es una decisi¨®n pol¨ªtica que debe considerar, entre otros, argumentos de eficiencia, responsabilidad fiscal y el sistema de financiaci¨®n territorial vigente. Respecto a la eficiencia, es razonable pensar que uno de los objetivos de cualquier administraci¨®n tributaria es hacer m¨¢xima la recaudaci¨®n de impuestos dado el sistema fiscal de un pa¨ªs. Ello conduce a establecer los medios t¨¦cnicos y humanos necesarios para esta finalidad pero teniendo en cuenta que los recursos son escasos (el presupuesto de la administraci¨®n tributaria no es ilimitado) y que deben minimizarse los costes de cumplimiento que soportan los contribuyentes.

Sobre esta base, es m¨¢s probable que una administraci¨®n tributaria centralizada se encuentre en mejores condiciones de garantizar esta eficiencia que una descentralizada. Los argumentos se basan en la existencia de econom¨ªas de escala que permiten reducir costes medios conforme el tama?o de la organizaci¨®n aumenta, en las mayores posibilidades de especializaci¨®n de la plantilla, en la mejor gesti¨®n de informaci¨®n sobre el contribuyente, y en los menores costes burocr¨¢ticos a soportar por el ciudadano con una administraci¨®n ¨²nica. No obstante, tambi¨¦n pueden existir ventajas en la gesti¨®n de ciertos impuestos a nivel local (sobre la propiedad inmobiliaria, por ejemplo) y, del mismo modo, alcanzarse econom¨ªas de escala en administraciones tributarias regionales, aunque los escasos trabajos emp¨ªricos sobre el tema apuntan en la primera direcci¨®n.

Una perspectiva diferente a tener en cuenta es la de la responsabilidad fiscal. Desde esta posici¨®n se argumenta que el acercar la gesti¨®n tributaria al ciudadano (a trav¨¦s de las haciendas regionales) mejora los procesos de elecci¨®n pol¨ªtica, aumenta la transparencia de las administraciones subcentrales y tensa la restricci¨®n presupuestaria de los gestores p¨²blicos, que deben "dar la cara" de un modo directo al contribuyente para exigirle el pago de impuestos. Algunos autores consideran, sin embargo, que estos mismos efectos pueden alcanzarse concediendo suficiente autonom¨ªa fiscal y capacidad normativa sobre tributos cedidos a las haciendas auton¨®micas, de tal forma que el ciudadano sea realmente consciente del men¨² fiscal que le ofrecen sus pol¨ªticos regionales. Por tanto, descentralizar la administraci¨®n tributaria puede mejorar la gesti¨®n de los recursos p¨²blicos pero debe admitirse que un sistema de verdadera corresponsabilidad fiscal puede alcanzar resultados similares.

Este comentario nos lleva a un tercer apunte: no existe un v¨ªnculo directo entre descentralizaci¨®n fiscal y descentralizaci¨®n tributaria. Mientras que pa¨ªses federales como Alemania combinan una administraci¨®n tributaria considerablemente descentralizada con una reducida autonom¨ªa de sus gobiernos regionales en el dise?o de la pol¨ªtica impositiva, otros como B¨¦lgica o los escandinavos organizan su gesti¨®n tributaria en torno al gobierno central a pesar de disfrutar de un elevado grado de corresponsabilidad fiscal. Y como el ejemplo sueco demuestra, este ¨²ltimo esquema no est¨¢ re?ido con una eficaz descentralizaci¨®n organizativa en unidades territoriales subcentrales.

Un ¨²ltimo punto que quisiera destacar es el de las relaciones entre el grado de descentralizaci¨®n tributaria y el sistema de financiaci¨®n territorial existente en un pa¨ªs. La experiencia internacional muestra c¨®mo en modelos similares al espa?ol, con impuestos compartidos entre las haciendas regionales y el gobierno central, una administraci¨®n tributaria centralizada es la norma mientras que la descentralizada es la excepci¨®n. Es m¨¢s, estas excepciones tienen su origen en restricciones constitucionales previas (Suiza, Alemania) o en circunstancias hist¨®ricas concretas (Reino Unido, Jap¨®n). Y en estos ¨²ltimos casos, la descentralizaci¨®n tributaria se limita a un solo impuesto compartido y de naturaleza local. Precisamente la principal experiencia que tenemos en Espa?a de administraci¨®n descentralizada en la gesti¨®n de impuestos de elevada potencia recaudatoria tiene su origen en los llamados derechos hist¨®ricos de las haciendas forales.

Al hilo de lo anterior, y a modo de conclusi¨®n, una breve referencia al actual debate sobre agencias tributarias auton¨®micas. La verdadera reforma que exige la administraci¨®n tributaria espa?ola en t¨¦rminos de descentralizaci¨®n es la puesta en marcha de eficaces mecanismos de cooperaci¨®n entre distintos niveles de gobierno. Esta frase debe dejar de ser un eterno prop¨®sito para convertirse en una realidad habitual. Los impuestos sobre la renta, patrimonio y sucesiones y donaciones presentan unas elevadas interrelaciones como para obtener ganancias de eficiencia al cooperar en su recaudaci¨®n distintos niveles de gobierno. La Agencia Tributaria dispone de la suficiente dimensi¨®n y experiencia para que sea factible aprovechar sus econom¨ªas de escala en lugar de plantear su sustituci¨®n por agencias regionales ex novo. Del mismo modo, impedir la fragmentaci¨®n de la administraci¨®n tributaria en Espa?a evitar¨ªa un incremento en los nunca bien ponderados costes de cumplimiento fiscal a soportar por los contribuyentes. Este planteamiento no impide, por supuesto, la descentralizaci¨®n organizativa de la agencia estatal ni la colaboraci¨®n de las administraciones tributarias regionales en el dise?o de la pol¨ªtica recaudatoria general.

Diego Mart¨ªnez L¨®pez es Doctor en Econom¨ªa, Investigador del Centro de Estudios Andaluces y Profesor de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla.