El acuerdo sobre financiaci¨®n es posible

Los estados pasionales que la propuesta de reforma del Estatuto de Autonom¨ªa de Catalu?a ha desencadenado obligan a preguntarse si algo se ha hecho mal en el proceso de su elaboraci¨®n y difusi¨®n. La aparici¨®n de estos peligrosos fen¨®menos se ha visto favorecida, sin duda, por la insistencia con que algunos expertos y pol¨ªticos catalanes se han empe?ado en justificar las nuevas propuestas sobre financiaci¨®n de la Generalidad apelando a la necesidad de reducir, y a la larga terminar, con el expolio fiscal que Catalu?a, que es una de las Comunidades Aut¨®nomas (CC AA) m¨¢s pr¨®speras, estar¨ªa sufriendo en beneficio de las Comunidades m¨¢s pobres. Esta confusi¨®n de churras con merinas, que ha inspirado el esperpento de la disposici¨®n adicional s¨¦ptima de la propuesta de Estatuto relativa a la reducci¨®n del d¨¦ficit fiscal de Catalu?a, constituye una torpeza que impide la alianza con otras CC AA, necesaria en toda reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica, y que, en cambio, se presta a su explotaci¨®n irresponsable por parte de quienes se han propuesto sembrar ciza?a fomentando prejuicios pasionales anticatalanes.

Situados en el terreno propio de la financiaci¨®n auton¨®mica, la aportaci¨®n al llamado "expolio" fiscal de Catalu?a que pueda proceder de los impuestos soportados por sus ciudadanos se explica por la interpretaci¨®n que nuestras leyes tributarias han dado al deber constitucional de los ciudadanos de pagar impuestos de acuerdo con su capacidad econ¨®mica, b¨¢sicamente en proporci¨®n a su renta, residan en Catalu?a o residan en Extremadura. Esta interpretaci¨®n, revisable como toda ley ordinaria, produce como resultado las diferencias de recaudaci¨®n tributaria que aparecen entre CC AA ricas y CC AA pobres y, dado que los ciudadanos de todas ellas est¨¢n sometidos al mismo esfuerzo fiscal, carece de sentido apelar a estas diferencias para justificar la petici¨®n de mayores recursos con que financiar las necesidades de gasto de alguna de las CC AA. Ciertamente, la situaci¨®n es muy distinta si se contempla desde el punto de vista de la distribuci¨®n del rendimiento de los impuestos entre el Estado y el conjunto de las CC AA, y entre cada una de ¨¦stas, porque, sin necesidad de caer en esa apelaci¨®n especialmente in¨²til a los impuestos que se pagan en su territorio, Catalu?a tiene buenos argumentos para reivindicar una mejora de la financiaci¨®n de la Generalidad.

Lo que Catalu?a ha venido reclamando, con mejor o peor fortuna, es, precisamente, un sistema de financiaci¨®n auton¨®mica que garantice a todos los ciudadanos, cualquiera que sea la Comunidad Aut¨®noma en que residan, un trato igual en la prestaci¨®n de los servicios. Lo que Catalu?a necesita es un sistema de financiaci¨®n auton¨®mica que permita a la Generalidad, entre otras cosas, ofrecer a sus residentes, sobre todo a los segmentos menos favorecidos de la poblaci¨®n, en gran mayor¨ªa de origen extreme?o y andaluz, los servicios de educaci¨®n y de sanidad a un nivel similar al de los que se ofrecen en otros lugares. Y esta igualdad de trato entre todas las CC AA deber¨ªa incluir a las Comunidades forales cuyo privilegio fiscal no procede tanto del r¨¦gimen constitucional de concierto y de convenio como de una mala negociaci¨®n de su desarrollo, un defecto que puede corregirse de manera progresiva hasta alcanzar para todas las CC AA el objetivo que se propone en la disposici¨®n adicional octava de la propuesta de Estatuto. Catalu?a no ha reclamado privilegios sino terminar definitivamente con la notoria discriminaci¨®n que padece en la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos y en las inversiones en infraestructuras. Esta discriminaci¨®n arranca de la situaci¨®n existente antes de la implantaci¨®n de las autonom¨ªas y fue trasladada sin correcci¨®n alguna a la financiaci¨®n de la Generalidad estatutaria puesto que sus recursos iniciales vinieron determinados por las m¨ªseras dotaciones que los servicios que le fueron traspasados ten¨ªan en los presupuestos de la Administraci¨®n Central. Aunque la utilizaci¨®n de la poblaci¨®n como indicador de las necesidades de gasto de las CC AA la amortigu¨® algo a?os m¨¢s tarde, la discriminaci¨®n ha perdurado hasta el sistema de financiaci¨®n vigente, aprobado en 2001, en el cual se ha atribuido valor definitivo a la distribuci¨®n de recursos que se hab¨ªa hecho en 1999, adjudic¨¢ndole gratuitamente no se sabe qu¨¦ virtudes de equidad. La propuesta de Estatuto contiene criterios expl¨ªcitos acerca de la equidad en la distribuci¨®n de recursos que, cuando menos, pueden tener la virtud de que, por fin, se abra el debate en el Congreso de Diputados sobre este importante aspecto de la financiaci¨®n auton¨®mica que, como es bien sabido, constituye la gran cuesti¨®n pendiente desde el Libro Blanco de 1995. Nada impide que la formulaci¨®n final del criterio de equidad que pueda resultar de este debate, una vez incorporada en el Estatuto de Catalu?a, pueda ser recogida por la legislaci¨®n general al igual que la LOFCA de 1980 recogi¨® las normas de financiaci¨®n del Estatuto de 1979.

Por otra parte, el clima pasional que rodea al debate sobre la reforma del Estatuto de Catalu?a se ha visto fomentado por la visi¨®n del proceso de reforma que han popularizado algunos analistas y pol¨ªticos, seg¨²n la cual la propuesta aprobada por el Parlamento catal¨¢n es la reforma que los nacionalistas de CiU han impuesto a un presidente Maragall claudicante. En lo que se refiere al sistema de financiaci¨®n, lejos de ser as¨ª, el texto aprobado con el voto del 89% de los diputados catalanes, incluidos los del grupo parlamentario de CiU, ha desmantelado la propuesta que este grupo hab¨ªa defendido y presentado como una cuesti¨®n innegociable, en su pugna con ERC por el segmento radical del voto nacionalista. La distancia entre el sistema propuesto por CiU y el que sus diputados votaron en el Parlamento catal¨¢n puede ilustrarse con el abandono que han sufrido dos de sus elementos b¨¢sicos: el principio de bilateralidad, seg¨²n el cual "el r¨¦gimen de Acuerdo Econ¨®mico entre la Generalidad de Catalu?a y el Estado... se desarrollar¨¢ de manera bilateral mediante una ley paccionada" (enmienda de adici¨®n de un nuevo art¨ªculo 197) y la pretensi¨®n de atribuir a la Generalidad potestad normativa propia y competencias de gesti¨®n, recaudaci¨®n, liquidaci¨®n e inspecci¨®n sobre "todos los tributos dentro del territorio de Catalu?a" o sobre "todos los tributos devengados (meritats) en Catalu?a" (enmiendas de adici¨®n de nuevos art¨ªculos 198 y 200).

En opini¨®n del Consejo Consultivo de la Generalidad, la propuesta de CiU era inconstitucional de principio a fin porque ignoraba la competencia exclusiva del Estado para establecer los principios de la Hacienda general y su potestad de coordinaci¨®n a trav¨¦s de la LOFCA (art¨ªculos 149.1.14 y 157.3 de la CE), y porque "impone un modelo de relaci¨®n exclusivamente bilateral mediante la figura del concierto y crea figuras normativas no previstas en la Constituci¨®n, como es el caso de la ley paccionada". Los criterios del Consejo Consultivo relativos a un sistema de financiaci¨®n ajustado a la Constituci¨®n han estado presentes en la elaboraci¨®n de la propuesta que aprob¨® el Parlamento de Catalu?a como ilustrar¨¦ con dos ejemplos. Uno, que el primero de los principios de la hacienda de la Generalidad (art¨ªculo 202.1) establece que las relaciones tributarias y financieras con el Estado se regulan por el Estatuto "en el marco de lo establecido por la Constituci¨®n", un principio que garantiza que el texto que salga de la Comisi¨®n Constitucional podr¨¢ cumplir la segunda condici¨®n que el presidente Rodr¨ªguez Zapatero impuso para que la reforma estatutaria fuese viable, es decir, que ¨¦sta respete el marco constitucional. Otro ejemplo, que el texto remitido al Congreso de los Diputados atribuye alguna, no toda, capacidad normativa y competencias de gesti¨®n a la Generalidad en relaci¨®n con "los tributos estatales soportados en Catalu?a, que tienen la consideraci¨®n de cedidos" (art¨ªculos 203, 204 y 205). Contra lo que muchos analistas han interpretado, no es lo mismo hablar de los tributos recaudados o devengados en el territorio de Catalu?a que hablar de los tributos soportados en Catalu?a, un t¨¦rmino impreciso que s¨®lo puede referirse a los tributos que recaen efectivamente sobre los residentes en Catalu?a. Vincular la capacidad normativa y las competencias de gesti¨®n de la Generalidad a los tributos soportados en Catalu?a, se inserta bastante bien en la l¨ªnea de territorializaci¨®n de los ingresos propia del modelo vigente de financiaci¨®n de las CC AA que fue aprobado en 1996 y ampliado en 2001. Este modelo ha complementado las cesiones totales de impuestos a las CC AA con la figura de los impuestos compartidos, acompa?ados de una mayor o menor capacidad normativa y de gesti¨®n. Adem¨¢s, los impuestos estatales cedidos o compartidos con capacidad normativa y de gesti¨®n plena o parcial han sido b¨¢sicamente los impuestos que recaen con m¨¢s claridad sobre los residentes de una Comunidad Aut¨®noma, o en la terminolog¨ªa de la propuesta de Estatuto, los impuestos soportados en cada territorio: IRPF, patrimonio, sucesiones, transmisiones patrimoniales, fase minorista de los impuestos sobre el consumo.

Con estos y otros mimbres, la Comisi¨®n Constitucional del Congreso puede llegar a un acuerdo con la delegaci¨®n del Parlamento de Catalu?a sobre financiaci¨®n de la Generalidad si ambas partes negociadoras comparten la necesidad de un debate desapasionado y si sus componentes hacen o¨ªdos sordos a quienes desean que no haya un nuevo Estatuto de Catalu?a mediante la proclama de cuestiones innegociables que luego no se pueden mantener. Por otra parte, el amplio apoyo que respalda a la delegaci¨®n del Parlamento, y que el presidente del Gobierno reclamaba para la viabilidad de la reforma estatutaria, facilita las posibilidades de acuerdo porque no ser¨ªa razonable, y s¨ª muy dif¨ªcil de explicar a los ciudadanos, que quienes en el Parlamento de Catalu?a votaron el principio de constitucionalidad de la hacienda de la Generalidad, se opusieran en la Comisi¨®n Constitucional a extraer las consecuencias l¨®gicas de aquel voto y se resistieran a eliminar los elementos residuales del texto aprobado que puedan pecar de inconstitucionalidad, de incongruencia o de falta de operatividad. Respecto de las actitudes personales en una negociaci¨®n tan delicada, quiero evocar los criterios expuestos por Josep Tarradellas, presidente de la Generalidad en el exilio, en un a?o tan lejano como 1960, ante la eventual transici¨®n de la dictadura a un r¨¦gimen de libertad que conllevar¨ªa necesariamente un acuerdo sobre las relaciones de Catalu?a con el Estado espa?ol. En opini¨®n de Tarradellas, esta cuesti¨®n ten¨ªa que resolverse con la menor cantidad posible de estragos morales, pol¨ªticos y materiales y la ¨²nica manera de conseguirlo consist¨ªa en evitar que se produjeran estados pasionales catastr¨®ficos, en Catalu?a o en el resto de Espa?a. Esa opini¨®n la relata Josep Pla en un extenso informe acerca de las 22 horas de conversaci¨®n que mantuvo con Tarradellas en enero de aquel a?o, por encargo de Jaume Vicens Vives. Pla, que cultiv¨® con maestr¨ªa el genero literario del retrato, se declara impresionado por la singularidad de un personaje del exilio que contempla las cosas permanentemente desde el punto de vista de la estabilidad de la sociedad, que se manifiesta siempre contrario a cualquier acci¨®n in¨²til que pudiera perturbar el terreno del posible entendimiento entre Catalu?a y el Estado espa?ol, contrario a complicar las cosas, a hacerlas m¨¢s dif¨ªciles, o a cosechar ¨¦xitos f¨¢ciles con declaraciones rom¨¢nticas. Salvada la distancia entre la transici¨®n y la reforma del Estatuto de Autonom¨ªa de Catalu?a, un ejemplo de talante negociador a tener presente en los momentos actuales.

Josep Llu¨ªs Sureda es catedr¨¢tico jubilado de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad de Barcelona.