El reto de los presupuestos europeos

El Consejo de la Uni¨®n Europea (UE), reunido ayer y hoy en Bruselas, intenta (por segunda vez) acordar las grandes l¨ªneas de los presupuestos comunitarios para el periodo 2007-2013. Los Gobiernos europeos acuden a la cita sometidos a fuertes presiones para alcanzar un acuerdo. Primero, porque un nuevo fracaso presupuestario supondr¨ªa un duro golpe para una Uni¨®n ya sumida en el desconcierto y amenazada por la par¨¢lisis tras el rechazo de la Constituci¨®n europea. Y segundo, porque si el acuerdo no se alcanza ahora ser¨¢ dif¨ªcil que algunos programas importantes comiencen a ejecutarse a tiempo, lo que podr¨ªa suponer un grave perjuicio para los pa¨ªses perceptores de ayudas estructurales.

En vista de lo anterior y dado el empe?o de los principales contribuyentes netos en recortar al m¨¢ximo sus aportaciones a las finanzas comunitarias, parece probable un acuerdo de ¨²ltima hora para aprobar un presupuesto de m¨ªnimos, con un nivel de gasto mucho m¨¢s cercano al 1% del PIB comunitario que al 1,22% que reclamaba la Comisi¨®n Europea en su propuesta original. Las negociaciones se centran en dos puntos especialmente controvertidos de la propuesta de la presidencia brit¨¢nica. El primero es el reducido recorte del cheque por el que se devuelve al Reino Unido dos tercios de su saldo neto con la UE, que pr¨¢cticamente todos los dem¨¢s gobiernos consideran insuficiente. Y el segundo, la apertura de un proceso de revisi¨®n de la pol¨ªtica presupuestaria europea, con especial ¨¦nfasis en su cap¨ªtulo agrario, que podr¨ªa resultar en una modificaci¨®n del presente acuerdo a partir de 2008. A esto se oponen frontalmente los principales beneficiarios de la pol¨ªtica agr¨ªcola com¨²n, liderados por Francia, apoy¨¢ndose en un acuerdo previo de blindar esta partida hasta 2013.

La segunda propuesta brit¨¢nica est¨¢ m¨¢s que justificada. Resulta dif¨ªcil concebir una pol¨ªtica m¨¢s ineficiente y regresiva que la pr¨¢ctica comunitaria de subvencionar a los grandes propietarios agrarios con cargo a los consumidores y contribuyentes europeos, imponiendo de paso fuertes barreras a la entrada de productos alimenticios que suponen un obst¨¢culo important¨ªsimo para el desarrollo de los pa¨ªses m¨¢s pobres. Bienvenida sea, por tanto, la revisi¨®n que proponen los brit¨¢nicos. Pero ¨¦sta no puede limitarse s¨®lo a promover una composici¨®n m¨¢s razonable del gasto. Otro objetivo igualmente importante ha de ser el de garantizar un reparto equitativo de los costes y beneficios directos de la Uni¨®n mediante la adopci¨®n de una regla de reparto transparente que ponga fin a las disfunciones del mecanismo presupuestario actual (tales como el cheque brit¨¢nico) que permiten que pa¨ªses con niveles muy similares de renta tengan saldos presupuestarios muy diferentes.

De acuerdo con el principio de cohesi¨®n, la contribuci¨®n neta por habitante de cada pa¨ªs al presupuesto de la Uni¨®n ha de ser directamente proporcional a su nivel de renta per c¨¢pita en t¨¦rminos reales. Para implementar esta regla ser¨ªa muy ¨²til introducir un mecanismo generalizado de compensaci¨®n que permita eliminar mediante transferencias directas la posible diferencia entre el saldo neto que corresponder¨ªa a cada pa¨ªs en funci¨®n de su renta y el resultante de las distintas pol¨ªticas que pueda adoptar la Uni¨®n en cada momento. En mi opini¨®n, este procedimiento ayudar¨ªa a aumentar la calidad de las decisiones presupuestarias de la UE por dos razones. La primera es que permitir¨ªa asignar los recursos destinados a los distintos programas comunitarios de acuerdo con los objetivos que los motivan, sin tener que preocuparse por su impacto sobre los saldos netos de los pa¨ªses miembros. La segunda es que obligar¨ªa a los Gobiernos nacionales a internalizar el coste de oportunidad del gasto europeo, que ahora tienden a percibir como nulo en muchas ocasiones. Con los saldos netos fijados de antemano, cualquier aumento del gasto comunitario en un pa¨ªs dado se traducir¨ªa en una reducci¨®n de sus propios recursos presupuestarios, lo que eliminar¨ªa el incentivo actual de cada Gobierno a dar la bienvenida a todo aumento del gasto europeo en su territorio, aunque se trate de programas que no estar¨ªa dispuesto a financiar con sus propios recursos.

Desde el punto de vista de nuestro pa¨ªs, el nuevo acuerdo supondr¨¢ necesariamente una reducci¨®n sustancial de nuestro saldo neto con la UE y de las ayudas estructurales que venimos percibiendo como resultado del r¨¢pido crecimiento de nuestra econom¨ªa durante la ¨²ltima d¨¦cada y de la incorporaci¨®n a la Uni¨®n de un grupo de pa¨ªses con niveles de renta muy inferiores a los del resto de sus miembros. Habiendo disfrutado muchos a?os de la solidaridad comunitaria, Espa?a debe aceptar que el grueso de ¨¦sta se traslade ahora a territorios que la necesitan m¨¢s. Pero tambi¨¦n puede y debe exigir que los costes de la ampliaci¨®n se repartan de una forma equitativa y que la reducci¨®n de las ayudas que actualmente percibe sea gradual.

Con todo, hemos de ser conscientes de que el margen para la negociaci¨®n no es muy grande y de que el resultado de la misma plantear¨¢ algunos retos importantes sobre los que convendr¨ªa comenzar a reflexionar ya. Tomando como base la propuesta original de la Comisi¨®n Europea (sobre la que s¨®lo cabe esperar recortes en el acuerdo final), resulta posible hacer un c¨¢lculo de m¨ªnimos de la reducci¨®n de las ayudas estructurales y estimar su impacto macroecon¨®mico. De acuerdo con esta propuesta, Espa?a perder¨ªa a partir de 2007 casi la mitad de las ayudas estructurales que ahora percibe, lo que supone m¨¢s del 20% de la inversi¨®n agregada en infraestructuras del conjunto de las administraciones p¨²blicas. Seg¨²n mis estimaciones, esto resultar¨ªa en un descenso de la tasa de crecimiento del PIB de un cuarto de punto anual, que se elevar¨ªa hasta casi medio punto en el caso de las regiones que salen del llamado Objetivo 1 (que incluye a las menos favorecidas).

El shock adverso es, por tanto, bastante considerable. Una de las cosas que podemos hacer para suavizar sus efectos es extremar la prudencia presupuestaria, ahora que las cosas van m¨¢s que razonablemente bien para tener un mayor margen de maniobra en a?os pr¨®ximos. Esto es particularmente importante porque los recortes podr¨ªan llegar, muy inoportunamente, al comienzo de una recesi¨®n para la que no estamos bien preparados. Lo de perseguir la estabilidad presupuestaria sobre el conjunto del ciclo econ¨®mico en vez de a?o a a?o est¨¢ muy bien, pero ha de tomarse en serio. Para que la cosa funcione, hemos de tener super¨¢vit significativos en a?os de vacas gordas y no lo estamos haciendo.

La nueva situaci¨®n tambi¨¦n exige una reconsideraci¨®n de nuestra pol¨ªtica territorial y de inversi¨®n p¨²blica. Hemos de ser conscientes de que con los nuevos presupuestos de la UE, la responsabilidad b¨¢sica sobre la pol¨ªtica regional espa?ola comenzar¨¢ a transferirse de Bruselas a Madrid. Necesitamos, por tanto, dotarnos de instrumentos propios que puedan sustituir gradualmente a los fondos estructurales europeos. Tambi¨¦n tenemos que pensar seriamente sobre el volumen de recursos que queremos dedicar al fomento de la cohesi¨®n territorial por esta v¨ªa. Esto ha de hacerse teniendo muy en cuenta que una pol¨ªtica de "discriminaci¨®n positiva" en la inversi¨®n en infraestructuras en favor de las regiones menos favorecidas comporta considerables costes de eficiencia que se traducen no s¨®lo en un menor nivel de renta agregada, sino tambi¨¦n en un descenso de los recursos presupuestarios disponibles, entre otras cosas, para las pol¨ªticas sociales.

?ngel de la Fuente es vicedirector del Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico del CSIC