Aspectos financieros de la Ley de Dependencia

El Proyecto de Ley de promoci¨®n de la autonom¨ªa personal y atenci¨®n a las personas en situaci¨®n de dependencia ha sido recibido como "un avance fundamental en el proceso de modernizaci¨®n del sistema espa?ol de protecci¨®n social", as¨ª lo ha calificado el CES. Como toda regulaci¨®n esperada durante mucho tiempo, tras esta reacci¨®n han surgido dudas e inquietudes respecto a diferentes aspectos de la misma: su car¨¢cter universalista o asistencial, su posible carencia de precisi¨®n en el nivel m¨ªnimo de prestaciones, sus supuestas interferencias en las competencias de las CC AA, etc¨¦tera. Desde el punto de vista financiero las dudas son de otro tipo, y quiz¨¢ se deban a una limitada participaci¨®n en la elaboraci¨®n del Proyecto por parte del Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda. Habr¨¢ que extremar el esfuerzo para que la puesta en marcha del sistema de dependencia no incremente las tensiones generadas en el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica por las insuficiencias derivadas de la demanda creciente de servicios sanitarios.

En primer lugar, los art¨ªculos 32 y 33 del Proyecto de Ley introducen un sistema de financiaci¨®n que, por una parte, se alimenta con cargo al contribuyente por la v¨ªa de los impuestos y, por la otra, con la participaci¨®n de los beneficiarios "...seg¨²n el tipo y coste del servicio y su capacidad econ¨®mica". En realidad esta participaci¨®n de los beneficiarios es una prestaci¨®n patrimonial coactiva, m¨¢s precisamente de naturaleza tributaria y que se corresponde en sentido t¨¦cnico-jur¨ªdico con el establecimiento de tasas. Se trata de pagos en funci¨®n de la capacidad econ¨®mica para acceder a servicios esenciales. Entra, por tanto, dentro de la obligatoria cobertura del principio de reserva de Ley establecido en los art¨ªculos 31.3 y 133 de la Constituci¨®n Espa?ola.

Sin embargo, el art¨ªculo 33 del Proyecto remite al Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia para la fijaci¨®n de los elementos esenciales de identificaci¨®n y cuantificaci¨®n. Pero este ?rgano no tendr¨¢, en absoluto, capacidad para producir normas y es evidente que lo que el art¨ªculo 31.3 CE reafirma es que si para el acceso a servicios de car¨¢cter esencial se establecen pagos de naturaleza coactiva los ciudadanos deben consentirlo de forma expresa a trav¨¦s de sus representantes. Por ello, la Ley deber¨ªa determinar los presupuestos de hecho, la regulaci¨®n del sujeto obligado al pago y sus relaciones con el peticionario / beneficiario del servicio, la estructura y m¨¦todo de determinaci¨®n de la cuota, el devengo de la obligaci¨®n de pago y el posible cat¨¢logo de exenciones o bonificaciones. Es importante resaltar que, pese al car¨¢cter eminentemente formal del art¨ªculo 31.3 de la Constituci¨®n que impone la reserva de Ley, deber¨ªan concretarse, con la mayor flexibilidad si se desea, los criterios de cuantificaci¨®n de estos "copagos" lo cual dotar¨ªa al sistema de absoluta cobertura y legitimidad constitucional. La ausencia de estas previsiones legales es grave. Pi¨¦nsese en la sorpresa de la persona dependiente que ahora conf¨ªa en tener acceso gratuito a determinado servicio en atenci¨®n a su capacidad econ¨®mica, y posteriormente pueda encontrarse con que dicho Consejo Territorial emplea como referencia la renta de un grupo m¨¢s o menos amplio de familiares; o la sorpresa de quien estima que el copago se va a aplicar para financiar s¨®lo los servicios de car¨¢cter hostelero prestados en las residencias y posteriormente se encuentre con que se le exige una cuant¨ªa que hace sospechar que tambi¨¦n est¨¢ financiando prestaciones puramente sanitarias; o, por ¨²ltimo, de quien pueda advertir diferencias seg¨²n su lugar de residencia.

Porque, como la reserva de Ley es una exigencia que la Constituci¨®n impone tanto a las Cortes Generales como a los Parlamentos Regionales, este debate creado con relaci¨®n al Proyecto de Ley de Dependencia ha abierto el tarro de las esencias, dejando claro que, a d¨ªa de hoy, quienes han gestionado prestaciones en sanidad y servicios sociales han sido las CC AA. Casi todas ellas desde Andaluc¨ªa a Valencia han optado porque el beneficiario/usuario participe en la financiaci¨®n del modelo de acuerdo con su capacidad econ¨®mica. Puede se?alarse como ejemplo m¨¢s generalizado el abanico de modalidades de cofinanciaci¨®n CC AA-usuarios para la ocupaci¨®n y asistencia de las personas dependientes en centros residenciales. Sin embargo, su legislaci¨®n ha remitido al posterior desarrollo reglamentario la fijaci¨®n de los criterios esenciales que cuantifiquen dicha participaci¨®n en el coste de estos servicios. Estas funciones le son atribuidas al Poder Legislativo para que sean ejercidas de forma obligatoria. Por tanto, su omisi¨®n vulnera el principio de Reserva de Ley con una constancia digna de mayores fines.

En segundo lugar, en este momento en que se est¨¢n produciendo, d¨ªa s¨ª y d¨ªa tambi¨¦n, aportaciones de todo tipo acerca de la mejor y m¨¢s correcta coordinaci¨®n de las Administraciones Tributarias de los distintos niveles territoriales, conviene atender tambi¨¦n a los aspectos organizativos que va a requerir la aplicaci¨®n del sistema de dependencia. As¨ª, con el objetivo de incrementar los niveles de eficacia y eficiencia, y de alcanzar una mejor econom¨ªa de medios, deber¨ªa atenderse a las m¨¢s recientes recomendaciones de la OCDE, en el sentido de avanzar en la gesti¨®n integrada entre Administraci¨®n Tributaria y las encargadas de dirigir las contribuciones a los sistemas de seguridad y prestaci¨®n social. No hay que olvidar el formidable esfuerzo realizado en su d¨ªa en esta direcci¨®n con la paga por maternidad.

En este sentido, no debe olvidarse que el dise?o y aplicaci¨®n del sistema de prestaciones hace imprescindible el desarrollo del sistema de informaci¨®n planteado en el art¨ªculo 37 del Proyecto de Ley, y la cooperaci¨®n y coordinaci¨®n interadministrativa. Si el "copago" se vincula a la capacidad econ¨®mica de los beneficiarios o de las unidades familiares en que se encuentran, su correcta gesti¨®n implica de una parte recurrir a la informaci¨®n en poder de la AEAT para su determinaci¨®n, verificaci¨®n y control; y por otra finalizar la modernizaci¨®n en el ¨¢mbito recaudatorio que la Secretar¨ªa de Estado de Hacienda dise?¨® hace unos a?os.

Por ¨²ltimo, no se puede obviar una inquietud que existe en el ¨¢mbito de los afectados por la futura Ley de Dependencia. Aprovechando la actual tramitaci¨®n del nuevo IRPF. ?No podr¨ªa plantearse alguna v¨ªa de fomento de aquel ahorro que se vincule a la Dependencia bien directamente o a trav¨¦s de un veh¨ªculo asegurador que le sirva de catalizador? ?Ser¨ªa posible implicar dentro de la futura estructura del impuesto alg¨²n tipo de beneficio o reducci¨®n impositiva al respecto? ?Resulta equiparable en todo caso a la norma com¨²n el tratamiento de las prestaciones percibidas por las personas dependientes en forma de capital de los planes de pensiones? Volviendo a los cl¨¢sicos: "Lo ¨²til en materia financiera no es que la Administraci¨®n act¨²e deprisa, sino que act¨²e bien; no es cumplir un programa, sino que ¨¦ste sea justo".

Eduardo Beut es inspector de Hacienda en excedencia.