Derecho urban¨ªstico valenciano

La celebraci¨®n del II Congreso de la Abogac¨ªa Valenciana en Castell¨® este fin de semana nos permite debatir nuevas ideas relacionadas con la profesi¨®n y el derecho. Una aportaci¨®n a la reflexi¨®n es nuestra ponencia sobre el derecho urban¨ªstico valenciano, base de esta reflexi¨®n.

No puede caber ninguna duda que el vuelco que se ha producido en la legislaci¨®n urban¨ªstica de la Comunidad Valenciana, con la derogaci¨®n de la LRAU y la aprobaci¨®n de la Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, Urban¨ªstica Valenciana, y el Reglamento de Ordenaci¨®n y Gesti¨®n Territorial y Urban¨ªstica (Decreto 67/2006, de 12 de mayo) ha sido consecuencia del Dictamen Motivado de la Comisi¨®n de las Comunidades Europeas de 13 de Diciembre de 2005. Dos dudas nos plantea el referido Dictamen motivado de la Comisi¨®n, a primera vista, sin ni siquiera entrar en el fondo del mismo; a saber:

"En el derecho urban¨ªstico europeo nos encontramos con una obra p¨²blica subvencionada con fondos p¨²blicos"

"El urbanismo espa?ol se caracteriza por constituir una obra de urbanizaci¨®n en parcelas privadas con fondos privados"

a).- La competencia org¨¢nica; es decir, cu¨¢l es el ¨®rgano competente para verificar si un Estado miembro ha incumplido o no una Directiva, pudiendo llegar a la conclusi¨®n de que el ¨®rgano competente para su conocimiento es el TJCE, sin que, a fecha de hoy, exista ninguna reclamaci¨®n ante este ¨®rgano.

b).- La competencia material, es decir, en qu¨¦ medida, la actuaci¨®n de la UE no se puede considerar una injerencia en una competencia que no s¨®lo no corresponde a la Comunidad Europea, sino que ni tan siquiera al Estado, cual es el Urbanismo.

Desde este punto de partida, en cuanto al fondo de la cuesti¨®n, es decir, si la legislaci¨®n urban¨ªstica valenciana se ajusta o no a las Directivas comunitarias que en materia de contrataci¨®n p¨²blica se dictaron por la UE, no hay m¨¢s que echar un vistazo a las recientes sentencias del TJCE, todas ellas reca¨ªdas sobre cuestiones referidas a Contratos de Ejecuci¨®n de una Obra p¨²blica, -incluso la del Teatro alla Bicoca- y resuelven cuestiones relativas a la legislaci¨®n de contratos.

La ejecuci¨®n del urbanismo, no se puede considerar un contrato de Ejecuci¨®n de Obra puro, pues sus peculiaridades y especificidades nos llevan a considerarlo como un Contrato mixto, no pudiendo de un an¨¢lisis de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004, sobre coordinaci¨®n de los procedimientos de adjudicaci¨®n de los contratos p¨²blicos de obras, de suministro y de servicios, encontrar ning¨²n contrato que se ajuste en su integridad al modelo y figura del de Adjudicaci¨®n de la condici¨®n de Agente urbanizador.

Resulta curiosa, concretamente, la Sentencia del TJCE de 19 de abril de 1994, que consider¨® como contrato mixto aquel cuyo objeto consist¨ªa a la vez en la ejecuci¨®n de obras y en una cesi¨®n de bienes, por cuanto la ejecuci¨®n de las obras s¨®lo tiene car¨¢cter accesorio respecto a la cesi¨®n de bienes.

Y no podemos menos de preguntarnos, sobre cuanto mayor car¨¢cter de accesoriedad tendr¨¢ la ejecuci¨®n de las obras de urbanizaci¨®n en un Contrato de Agente urbanizador cuando ¨¦stas no necesariamente han de ser ejecutadas por el urbanizador, siendo adem¨¢s que, lo normal, es que esto no suceda.

Esto es lo que nos lleva a la conclusi¨®n sobre la naturaleza de "contrato de naturaleza administrativa especial" del contrato de Adjudicaci¨®n del PAI.

Mucho ha llovido desde la Sentencia de Mil¨¢n, y mucho ha cambiado la jurisprudencia interna sobre la cuesti¨®n, tras el an¨¢lisis diario de todas las cuestiones que se enjuician diariamente por los tribunales

Y esta nueva jurisprudencia ha tenido reflejo, incluso, en la nueva Ley Urban¨ªstica Valenciana 16/05, de 30 de diciembre, que expresamente habla de Contrato de naturaleza administrativa especial seg¨²n aparece regulado en el Art. 5.2.b) TRLCAP.

Pero hay m¨¢s.

La Comisi¨®n europea, no ha tenido en cuenta las enormes diferencias de partida que existen en el urbanismo, no ya valenciano, sino espa?ol.

El urbanismo europeo se fundamenta, b¨¢sicamente y con car¨¢cter general, en el sistema de expropiaci¨®n, por lo que, siendo el suelo de titularidad de la Administraci¨®n, el car¨¢cter contractual de la obra de urbanizaci¨®n es evidente.

En Espa?a, si bien la legislaci¨®n anterior a la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 s¨ª contemplaba el sistema de la expropiaci¨®n como la forma de ejecutar la obra de urbanizaci¨®n, tras la referida Ley este sistema pasa a convertirse en uno de ellos, no aplic¨¢ndose en la pr¨¢ctica.

Aparece, a consecuencia, de la falta de capacidad econ¨®mica del Estado, por primera vez la obligaci¨®n del propietario de suelo de urbanizar a cambio del "beneficio" del aprovechamiento.

Es por ello que el urbanismo espa?ol se caracteriza por constituir una obra de urbanizaci¨®n que se realiza en parcelas privadas, con fondos privados, y que no pasa a disposici¨®n de la Administraci¨®n p¨²blica hasta que ¨¦sta recibe la obra de urbanizaci¨®n, a diferencia de lo que sucede en el derecho urban¨ªstico europeo, en el que nos encontramos con una obra p¨²blica subvencionada con fondos p¨²blicos.

Si bien los Tribunales espa?oles ya llevan varios a?os enjuiciando esta cuesti¨®n, la pol¨¦mica ha saltado como consecuencia de un Informe aprobado por el Parlamento Europeo sobre las Alegaciones de aplicaci¨®n abusiva de la LRAU y sus repercusiones para los ciudadanos, de 5 de diciembre de 2005, siendo ponente Janelly Fourtou.

Respecto de este informe, queremos se?alar lo siguiente:

1?.- No es el Parlamento Europeo el ¨®rgano competente para verificar si ha existido una infracci¨®n, delito o cualquier otro tipo de il¨ªcito o ilegalidad urban¨ªstica, sino que son los tribunales, tanto los ordinarios del Estado miembro, como el Europeo los que deben dilucidar estas cuestiones.

2?.- La cuesti¨®n de las edificaciones consolidadas, deficientemente urbanizadas, tienen un tratamiento especial en la legislaci¨®n b¨¢sica estatal, en concreto en la Disposici¨®n Transitoria 5? del Texto Refundido de 1992, ha venido aplic¨¢ndose continuamente por la jurisprudencia, y se encuentra, en la actualidad la cuesti¨®n recogida en la legislaci¨®n vigente, la LUV y su desarrollo en el ROGTU

3?.- Pero lo que no permite ni la legislaci¨®n vigente ni la jurisprudencia es la construcci¨®n de viviendas al margen de cualquier procedimiento urban¨ªstico, siendo ¨¦sta la situaci¨®n de la mayor¨ªa de las causantes de la denuncia al Parlamento europeo, sin contribuir m¨¢s que en una urbanizaci¨®n rudimentaria y deficiente, y, en muchas ocasiones, potencialmente contaminadora. Y no entremos ya, en lo que a cuestiones de seguridad y protecci¨®n civil se refiere.

En gran parte de las ocasiones, se ha edificado incluso en suelo no solamente no urbanizable sino sujeto a alg¨²n grado de protecci¨®n.

Y lo que resulta m¨¢s curioso es que el informe del Parlamento Europeo haya sido consecuencia, en una gran medida, de denuncias de ciudadanos extranjeros los cuales, en sus pa¨ªses de origen jam¨¢s se les hubiera permitido edificar con las condiciones tan precarias como lo hicieron en su d¨ªa en Espa?a.

En estos casos, la exclusi¨®n de sus viviendas de la Unidad de ejecuci¨®n y, con ello, del proceso urbanizador, no ser¨ªa soluci¨®n al problema por cuando nos encontrar¨ªamos con que:

-Se mantendr¨ªa como No urbanizable el suelo en el que se ubican, permaneciendo, por tanto, la situaci¨®n de manifiesta ilegalidad de las mismas, pues, pese a que, por el tiempo transcurrido ha prescrito la infracci¨®n urban¨ªstica, en ning¨²n caso se ha legalizado su situaci¨®n

-La imposibilidad de cualquier tipo de obra tanto de ampliaci¨®n de los servicios urban¨ªsticos de los que ahora carecen como de la obtenci¨®n de una licencia de obras para posibles ampliaciones.

En conclusi¨®n, la legislaci¨®n urban¨ªstica tanto antes como ahora ten¨ªa sus mecanismos para la regulaci¨®n de estos derechos consolidados, sin perjuicio de que la aplicaci¨®n de la ley pueda tener tambi¨¦n sus errores, que, en todo caso, debe ser objeto de estudio por los Tribunales correspondientes pero, en ning¨²n caso, por un ¨®rgano Europeo que no s¨®lo no tiene competencia interna para ello sino que, adem¨¢s, no existe cobertura comunitaria para pronunciarse sobre el urbanismo que es una competencia auton¨®mica, constituyendo el referido informe una transgresi¨®n al principio de Soberan¨ªa.

Pablo E. Delgado Gil es abogado y pertenece a la secci¨®n Urbanismo y Medio Ambiente del ICAV.