Europa entre la unanimidad y la utop¨ªa

La Uni¨®n Europea atraviesa una grave crisis constitucional desde que los refer¨¦ndums franc¨¦s y holand¨¦s dieron al traste con el proceso de ratificaci¨®n del Tratado Constitucional. En estos d¨ªas los sherpas diplom¨¢ticos se acercan al Everest de unas nuevas negociaciones o m¨¢s bien de una renegociaci¨®n, pero van demasiado cargados, y las condiciones atmosf¨¦ricas no son las mejores.

Un lastre importante es su forma de acercarse a Europa, que en muchas canciller¨ªas y gobiernos sigue vi¨¦ndose bajo el prisma de la pol¨ªtica internacional, como un campo de juego del inter¨¦s nacional. Una nueva Europa, m¨¢s fuerte y tambi¨¦n m¨¢s justa, requiere una nueva pol¨ªtica europea, una nueva mirada capaz de pensar en Europa como un fin, no s¨®lo como un medio de reforzar el Estado-naci¨®n.

El enfoque tradicional puede deberse al marco particular en el que se desarrollan las negociaciones, y podr¨ªa cambiar si cambia ese marco. La Uni¨®n posee uno de los sistemas constitucionales m¨¢s r¨ªgidos del mundo, mucho m¨¢s que el de cualquier Estado unitario o federal, y tambi¨¦n m¨¢s inflexible que el de organizaciones internacionales como la OMC, la OIT o el Consejo de Europa. Para reformar los Tratados constitutivos, tan detallados y complejos, sigue haciendo falta el acuerdo un¨¢nime de los gobiernos de los 27 Estados miembros y la ratificaci¨®n parlamentaria en todos ellos, con o sin refer¨¦ndum. Este requisito, que ten¨ªa sentido en la Europa de los seis, ya era poco funcional en la de los quince, y se ha convertido en algo absurdo en la Uni¨®n actual. Con 27 Estados, la doble unanimidad hace muy dif¨ªcil cualquier reforma, y casi imposible una reforma de cierto alcance, en la direcci¨®n que sea. Los referendos a?aden incertidumbre, pero incluso sin ellos modificar el marco constitucional de la Uni¨®n sigue siendo una tarea herc¨²lea. As¨ª pues, la probabilidad de que las nuevas negociaciones fructifiquen y de que la reforma llegue a entrar en vigor es muy reducida. En otras palabras, es posible que se repita el fiasco del Tratado Constitucional. Adem¨¢s de hacer muy dif¨ªcil la reforma, la regla de la doble unanimidad nos condena a negociaciones largas, dif¨ªciles, inciertas y poco democr¨¢ticas, pues el Gobierno de cualquier Estado puede imponer sus preferencias a todos los dem¨¢s. Nos lleva, adem¨¢s, a un estilo negociador en el que la defensa del inter¨¦s nacional m¨¢s miope no deja espacio a la deliberaci¨®n acerca del marco b¨¢sico justo y eficiente que merece la Uni¨®n.

En este contexto, lo primero que habr¨ªa que hacer para intentar salir de la crisis es flexibilizar el procedimiento de reforma. Pero casi no se habla de este tema: en muchos c¨ªrculos la doble unanimidad parece un dogma y tambi¨¦n un tab¨². Es urgente romper el tab¨² y plantear la cuesti¨®n. El futuro y el mismo presente de la Uni¨®n est¨¢n en juego. Y en la medida en que se evita esta cuesti¨®n esencial, los pol¨ªticos europeos mantienen las condiciones de posibilidad de una nueva crisis, y deber¨¢n cargar con esa responsabilidad.

Imposible cambiar la regla, dir¨¢n algunos: los Estados euroesc¨¦pticos, como el Reino Unido y Dinamarca, nunca lo aceptar¨ªan. Pero la modificaci¨®n del procedimiento de reforma no debe verse como algo que favorece a los federalistas. Todos los Estados y ciudadanos europeos, entusiastas, esc¨¦pticos, antieuropeos y agn¨®sticos, deber¨ªan preferir un sistema de reforma menos r¨ªgido. En efecto, todos ellos se encuentran atrapados en el status quo. Una reforma pactada con normas m¨¢s flexibles podr¨ªa profundizar la integraci¨®n, pero tambi¨¦n podr¨ªa dar marcha atr¨¢s o hacer un poco de lo uno y de lo otro. No podemos saber de antemano a qu¨¦ tipo de Uni¨®n nos llevar¨ªa. S¨®lo sabemos que en ese marco m¨¢s flexible las negociaciones ser¨ªan m¨¢s sencillas, m¨¢s r¨¢pidas, menos costosas y m¨¢s satisfactorias para la mayor parte de los Estados. Tambi¨¦n sabemos que el mundo est¨¢ cambiando muy deprisa, que es indispensable permitir que la Uni¨®n se adapte a ese marco m¨®vil para que no acabe convirti¨¦ndose en una organizaci¨®n obsoleta.

Si se aceptara la necesidad de abandonar la doble unanimidad ya se habr¨ªa avanzado mucho, pero a¨²n deber¨ªamos dise?ar las normas, instituciones y procedimientos encargados de llevar a cabo la reforma. Las posibilidades son muchas. La soluci¨®n m¨¢s adecuada deber¨ªa guiarse por dos criterios: la necesidad de que los ¨®rganos encargados de la reforma reflejen la doble legitimidad de la Uni¨®n, como comunidad de Estados y ciudadanos; el imperativo de facilitar la reforma sin hacerla demasiado f¨¢cil, protegiendo los intereses de los Estados que puedan quedar en minor¨ªa sin llegar al extremo actual de proteger los intereses de todos y cada uno de ellos.

Un primer elemento a tener en cuenta es la distinci¨®n entre

disposiciones constitucionales fundamentales, cuya reforma deber¨ªa ser m¨¢s dif¨ªcil (aunque ser¨ªa problem¨¢tico mantener la unanimidad), y otras menos importantes, cuya reforma deber¨ªa ser m¨¢s sencilla. La estructura del malogrado Tratado Constitucional deber¨ªa tenerse en cuenta a la hora de realizar esa divisi¨®n.

En segundo lugar, la unanimidad entre los Estados deber¨ªa sustituirse por mayor¨ªas supercualificadas (por ejemplo, del 90% para las normas constitucionales fundamentales y del 75% para el resto).

En tercer lugar habr¨ªa que decidir qu¨¦ instituciones participar¨ªan en el proceso. La conferencia diplom¨¢tica tradicional, que representa a los Estados miembros, podr¨ªa complementarse con una convenci¨®n compuesta por miembros del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales, que tambi¨¦n decidir¨ªa por mayor¨ªa supercualificada. Ambos ¨®rganos deber¨ªan pactar la reforma sobre la base de un proyecto elaborado por un grupo de trabajo nombrado por ambas. Estas dos instituciones reflejar¨ªan fielmente la doble legitimidad de la Uni¨®n Europea.

En cuarto lugar habr¨ªa que decidir c¨®mo organizar la ratificaci¨®n. Las normas constitucionales fundamentales reformadas podr¨ªan entrar en vigor si son ratificadas por una gran mayor¨ªa de los Estados (por ejemplo, el 90%). Las reformas de disposiciones constitucionales menos importantes podr¨ªan entrar en vigor autom¨¢ticamente si no se oponen los parlamentos de un n¨²mero determinado de Estados (por ejemplo, cinco).

Habr¨ªa que decidir, por ¨²ltimo, qu¨¦ sucede con los Estados que no ratifican. Es probable que el caso no llegara a darse, que todos los Estados ratificaran y se decidiera por consenso, aunque el consenso bajo la amenaza del voto es muy distinto del consenso bajo la amenaza del veto. Si uno o varios Estados no ratifican habr¨ªa que concederles, en primer lugar, un plazo adicional para intentar hacerlo. En segundo lugar, habr¨ªa que considerar la posibilidad de permitirles continuar en la Uni¨®n sin participar en alguna pol¨ªtica de la misma a la que se opongan (lo que ya ocurre en la actualidad, por ejemplo, con el Reino Unido y el euro). Si estas opciones no funcionan habr¨ªa que negociar su salida y el marco de las relaciones futuras entre ese Estado y la Uni¨®n, lo que no excluye una reincorporaci¨®n futura.

Un debate en torno a la necesidad de abandonar el cors¨¦ poco razonable de la doble unanimidad y a las alternativas ser¨ªa muy sano para Europa. Un sistema de reforma m¨¢s flexible ser¨ªa, adem¨¢s, la medida m¨¢s eficaz para salir de la crisis. Es curioso, con todo, que ese debate parezca imposible, que un sistema m¨¢s racional sea algo totalmente ut¨®pico. Hemos llegado a un momento de la historia de la integraci¨®n europea en el que la desconfianza entre un grupo de Estados miembros cada vez m¨¢s amplio y m¨¢s heterog¨¦neo, las actitudes y concepciones tradicionales -el ethos del diplom¨¢tico- y los intereses de las clases pol¨ªticas nacionales que se han cristalizado en torno al proyecto europeo hacen que lo m¨¢s razonable parezca descabellado. Por eso mismo, la Europa realista y estancada de hoy necesita m¨¢s que nunca un pensamiento ut¨®pico para poder volver a moverse ma?ana.

Julio Baquero Cruz es investigador del Centro de Estudios Pol¨ªticos y Constitucionales.