Rapto y rescate de Europa

Dentro de dos semanas, el 23 de julio, empieza una CIG-expr¨¦s. O sea, la Conferencia Intergubernamental que dar¨¢ los ¨²ltimos afeites a los Tratados de la Uni¨®n Europea, en sustituci¨®n de la varada Constituci¨®n. Y que debieran firmarse (veremos) en octubre.

Ser¨¢ r¨¢pida. El 23 de junio, en su ¨²ltima cumbre, los 27 prebostes dieron a sus ministros-redactores un mandato acotado, sin apenas margen de maniobra. Llegaron al consenso con sudor y f¨®rceps. El acuerdo preserva la mayor¨ªa de las novedades que alumbraba la Constituci¨®n: no es de m¨ªnimos. Pero a cambio, paga altos peajes. ?stos:

- UNA MEDIA VERDAD: NO HABR? CONSTITUCI?N. El texto de conclusiones de la cumbre es el peor de la historia europea. Empieza como el ap¨®stol Pedro, con tres negaciones, que son s¨®lo una media verdad: la Constituci¨®n ha muerto. Deletrean los l¨ªderes: "Se ha abandonado el concepto constitucional, que consist¨ªa en derogar todos los tratados vigentes y sustituirlos por un texto ¨²nico denominado Constituci¨®n". Medio falso: el concepto constitucional era m¨¢s que un texto ¨²nico: era voluntad pol¨ªtica, jerarqu¨ªa normativa clara, mensaje de un gran salto adelante.

Nada de minitratado: los mismos l¨ªderes que firmaron un texto m¨¢s sencillo lo alargan y lo complican

Pese a los retrocesos y rebajas, se salvan las grandes innovaciones que aportaba la varada Constituci¨®n

La minor¨ªa nacionalista de los Blair, Kaczynski y compa?¨ªa atornilla a la mayor¨ªa europe¨ªsta

Quedan garantizadas la eficacia jur¨ªdica de la Carta de Derechos, la pol¨ªtica exterior, la iniciativa popular

Falsa supresi¨®n de la Carta de Derechos, de la libre competencia y de la primac¨ªa del Derecho europeo

Espa?a fue pionera al lanzar y rescatar el texto; ahora puede y debe impulsar la conquista de lo perdido

Aumentan las competencias comunes en el suministro de energ¨ªa o la lucha contra el cambio clim¨¢tico

La ratificaci¨®n de los nuevos textos tampoco ser¨¢ un camino de rosas; a lo peor se generan nuevos sustos

Insisten, con su segunda negaci¨®n: los dos Tratados que se reformar¨¢n (bautizados como Tratado de la Uni¨®n Europea, TUE, y Tratado sobre el funcionamiento de la Uni¨®n) "no tendr¨¢n car¨¢cter constitucional". Eso dicen.

Pero tanto el Tribunal de Luxemburgo como los expertos discrepan. Todos los tratados comunitarios exhiben cierto car¨¢cter constitucional. "En aspectos esenciales, la Comunidad ha evolucionado y se comporta como si su instrumento fundador no fuera un Tratado regido por el Derecho Internacional, sino (...) una Carta Constitucional regida por un tipo de ley constitucional", escrib¨ªa ya en 1997 uno de los sabios juristas del ramo, Joseph Weiler (The reformation of European Constitutionalism en Journal of Common Market Studies).

Y es que los tratados hoy vigentes son "una Constituci¨®n en el sentido material (no formal) del t¨¦rmino": "constituyen una aut¨¦ntica red constitucional europea de distintos niveles normativos, una multilevel constitution", precisa el catedr¨¢tico Vlad Constantinesco (obra colectiva La Constituci¨®n de la Uni¨®n Europea, Centro de Estudios Constitucionales, 2005; tambi¨¦n, Francisco Aldecoa, Una Europa, su proceso constituyente, Biblioteca Nueva, 2003).

Tercera negaci¨®n de los jefes de Estado y de Gobierno, antes de que cante el gallo: en los tratados a reformar "no se utilizar¨¢ el t¨¦rmino Constituci¨®n". ?sta es la ¨²nica verdad al 100%. Tampoco se usar¨¢ la terminolog¨ªa coherente con ella: "ministro" de Asuntos Exteriores, "ley" y "ley marco" (en vez de directivas y reglamentos). No se mencionar¨¢n s¨ªmbolos como el himno y la bandera... Medias tintas. Ser¨¢ lo mismo, pero disfrazado: la Uni¨®n seguir¨¢ con su bandera (azul, doce estrellas) e himno (la Novena), lanzados en la cumbre de Fontainebleau, en 1984. La laminaci¨®n nominalista y la rebaja simb¨®lica pueden, sin embargo, jugar una mala pasada, en forma de bumer¨¢n, a quienes las perpetran.

Porque al ministro de Exteriores se le retira ese t¨ªtulo (aunque se le mantienen los nuevos poderes que le otorgaba la Constituci¨®n) y se le devuelve su actual denominaci¨®n de Alto Representante. Pero entre tantos presidentes, ?acaso el t¨ªtulo de Alto Representante no le singularizar¨¢? Evoca adem¨¢s la bella idea de los fundadores de bautizar al Ejecutivo, hoy Comisi¨®n Europea, como Alta Autoridad. Con todo ello, ?qu¨¦ se pierde? ?El contenido de la Constituci¨®n? No, se secuestra su perfume, su apariencia, su impulso. Su alma.

- SIMPLIFICAR PARA COMPLICAR. ?Minitratado? ?Anda ya! Lo resumi¨®, ir¨®nico, el primer ministro luxemburgu¨¦s, Jean-Claude Juncker: ser¨¢n unos tratados "simplificados, complicados". Olv¨ªdense de brevedad y llaneza. Estos monstruos ser¨¢n mucho m¨¢s barrocos que el Tratado Constitucional, tan criticado por su longitud. ?ste reemplazaba en un solo texto a muchos tratados. Ahora habr¨¢ 17 tratados, m¨¢s decenas de protocolos, de igual valor jur¨ªdico. Una selva. La Constituci¨®n conten¨ªa 448 art¨ªculos. Muchos, s¨ª. Ahora se multiplicar¨¢n. Algunos apuestan a que el conjunto del derecho originario (algo as¨ª como nuestro bloque de constitucionalidad) alcanzar¨¢ los 2.800 art¨ªculos. Dispersos, agazapados. Inmanejables. Y desperdigados en un entramado de distintos textos de menor coherencia t¨¦cnica que el ahora arrumbado.

Todo ello sepulta el esp¨ªritu con que se inici¨® en 2001 el per¨ªodo constituyente, plasmado en la Declaraci¨®n de Laeken del propio Consejo Europeo. "Es preciso aproximar las instituciones europeas al ciudadano", clamaban entonces los mismos protagonistas. Que tambi¨¦n criticaban "la proliferaci¨®n" de Tratados "diseminados" y decid¨ªan su "simplificaci¨®n". Ahora hacen justo lo contrario de lo que prometieron entonces y firmaron tres a?os despu¨¦s.

Para m¨¢s inri, el propio mandato dado a la nueva CIG, del 23 de junio, es tambi¨¦n el m¨¢s oscuro de la historia de la Uni¨®n. Atr¨¦vanse a leerlo. Se despliega en 14 p¨¢ginas que no persiguen la proclamada transparencia, sino la opacidad. Ni siquiera cita por su n¨²mero (salvo en los anexos) los art¨ªculos de la Constituci¨®n desechada que ahora se rescatan o se reformulan: los sustituyen por un asterisco y elusivamente aluden a ellos como "las disposiciones acordadas en la CIG de 2004". Jam¨¢s se hab¨ªa visto tal grado de ocultamiento. Tama?a tomadura de pelo.

- SUPRESIONES QUE NO LO SON. Muchos avances constitucionales se incorporan o mantienen por la puerta de servicio. Se pretende as¨ª enmascarar su rescate. Ejemplos:

La Carta de Derechos Fundamentales. Del nuevo TUE se esfuman sus 114 art¨ªculos, para que brit¨¢nicos, polacos y dem¨¢s esc¨¦pticos celebren su desaparici¨®n. Pero yerran. La Carta, una de las mejores innovaciones pol¨ªticas del Tratado Constitucional (ver despiece) se salva. Regir¨¢ en su integridad, aunque sea casi clandestina en el nuevo TUE. Se referir¨¢ a ella s¨®lo en un art¨ªculo, que, eso s¨ª, "le conferir¨¢ un car¨¢cter jur¨ªdico vinculante". Si no la estropean.

Libre competencia. Desaparece la menci¨®n a que el mercado interior se conseguir¨¢ mediante "un r¨¦gimen que garantice que la competencia no ser¨¢ falseada en el mercado interior", pero resucita en forma de protocolo (de igual eficacia que un Tratado). Esta ablaci¨®n cosm¨¦tica instada por Nicolas Sarkozy para sortear las cr¨ªticas al pretendido liberalismo de la Constituci¨®n (?cuando se trataba de una herencia del Tratado de Roma

de 1957!) anuncia tormenta. La nueva Francia, tan liberal, se afilia as¨ª al proteccionismo conservador (agr¨ªcola y de las grandes corporaciones). Deja el liberalismo bien entendido para el mercado laboral.

Primac¨ªa del Derecho comunitario sobre el nacional. Aparentemente se elimina, al suprimirse el art¨ªculo I-6 de la Constituci¨®n, lo que embarrancar¨ªa a la Uni¨®n. Pero se semirestaura con una Declaraci¨®n, de poco valor jur¨ªdico. Todos estos canjes son de funambulista.Porque la primac¨ªa (y el efecto directo) del Derecho europeo sobre los nacionales ya est¨¢ garantizada por la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, desde 1964.

Y, atenci¨®n a lo oculto para casi todos (no para Jean Claude Piris, en El Tratado Constitucional para Europa: un an¨¢lisis jur¨ªdico, Marcial Pons, 2006): la salva un escondido Protocolo sobre subsidiariedad a?adido al Tratado de Amsterdam (1997). Seg¨²n ¨¦ste, la aplicaci¨®n de los principios comunitarios "no afectar¨¢ a los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en lo que se refiere a la relaci¨®n entre el Derecho comunitario y el nacional". Otro bingo por la puerta de servicio.

- AVANZAN M?S LOS ESTADOS QUE LOS CIUDADANOS. El mandato no especifica si se conserva la equiparaci¨®n entre Estados y ciudadanos que hac¨ªa la Constituci¨®n: ¨¦sta configuraba a la UE como un contrato entre ambos. Pese a la pegajosa ret¨®rica ciudadanista, las reformas s¨®lo enfatizan el papel de los Estados. Por eso se desecha la atrevida experiencia de la Convenci¨®n. En ella la sociedad particip¨® junto a los gobiernos. Alumbr¨® muchos avances democratistas. Ahora se vuelve al m¨¦todo CIG, diplom¨¢tico, interestatal y reserv¨®n. Como el m¨¦todo determina el resultado, los textos reflejar¨¢n m¨²ltiples cautelas de los nacionalismos estatales. Como la pat¨¦tica propuesta brit¨¢nica de que el alto representante no sustituya a Par¨ªs y Londres en el Consejo de Seguridad, esa venda antes de la herida.

Las 14 p¨¢ginas de la ¨²ltima cumbre recogen una veintena de salmodias que realzan a los Estados y limitan a la Uni¨®n: aqu¨¦llos recuperan competencias si la UE cesa de ejercerlas; "se respetar¨¢n los l¨ªmites" concisos de ciertos art¨ªculos; "en particular, la seguridad nacional seguir¨¢ siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro" (lo que contrasta con la ampliaci¨®n de competencias comunes al espacio de seguridad y libertad); "la Uni¨®n actuar¨¢ exclusivamente dentro de los l¨ªmites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros" (es grave este "exclusivamente", pues erosiona la expansi¨®n del Derecho comunitario por v¨ªa jurisprudencial; pero tambi¨¦n es cierto que se mantiene el art¨ªculo 308, o cl¨¢usula de flexibilidad del I-18 constitucional: si conviene una acci¨®n sin que el Tratado "haya previsto los poderes de actuaci¨®n necesarios", el Consejo por unanimidad la autorizar¨¢).

Y sobre todo, se abre paso a la renacionalizaci¨®n de pol¨ªticas comunes, al asegurarse que los Tratados pueden revisarse "para incrementar o reducir" las competencias atribuidas a la Uni¨®n. La subsidiariedad (principio de la Administraci¨®n m¨¢s pr¨®xima) avanza m¨¢s hacia abajo que hacia arriba: se apodera a los Parlamentos nacionales para obstruir una iniciativa legislativa de Bruselas (con una tarjeta naranja: Holanda quer¨ªa m¨¢s, una tarjeta roja).

Las cautelas, las cl¨¢usulas de descuelgue (opting-out) o de reserva (tipo Ioanina: refuerzo, hasta 2017, de ciertas minor¨ªas de bloqueo) o de aplazamiento (se retrasa el sistema de la doble mayor¨ªa Estados-ciudadanos, hasta 2014), todas retratan la angustia de un club de dirigentes europeos atornillados por una minor¨ªa nacionalista (los Blair, los Kaczynski y compa?¨ªa) dispuesta a atar lo que, ellos lo saben, ya no pueden atar.

- RESCATADO LO ESENCIAL. Pese a todos estos retrocesos practicados por unos jefes de Gobierno (no todos son iguales) a una Constituci¨®n que ellos mismos firmaron (violan el principio seg¨²n el cual nadie puede ir contra sus propios actos), se ha rescatado la parte del le¨®n de su contenido esencial.

As¨ª, se mantienen las dos grandes ampliaciones de competencias, en pol¨ªtica exterior (con nuevos poderes del alto representante y un servicio diplom¨¢tico com¨²n, que no ¨²nico, aunque algunos lo discutir¨¢n) y en el espacio de libertad-seguridad-justicia: enlazan con el deseo ciudadano de que Europa desempe?e un papel relevante en el mundo y que sea m¨¢s segura. Y la eficacia jur¨ªdica de la Carta, que ampl¨ªa derechos (salvo para, pobrecito, el Reino Unido). Y la democracia participativa: mediante la iniciativa popular, con un mill¨®n de firmas se insta a la Comisi¨®n a legislar. Y la visibilidad, al establecerse un presidente del Consejo Europeo.Y una mayor eficacia, al suprimir la unanimidad y sustituirla por la mayor¨ªa cualificada en las decisiones sobre una cincuentena de competencias, algo trascendental que evitar¨¢ la par¨¢lisis de la Uni¨®n. Y el refuerzo democr¨¢tico (m¨¢s codecisi¨®n) de la Euroc¨¢mara...

Pero no s¨®lo se mantiene lo anterior. Aumentan las competencias comunes respecto a las de la Constituci¨®n: en el suministro de energ¨ªa o la lucha contra el cambio clim¨¢tico. Y se eluden ciertas crisis, al hacer m¨¢s autom¨¢ticas las cooperaciones reforzadas (de un grupo de pa¨ªses que pretenda avanzar m¨¢s deprisa que los renuentes) en asuntos clave: polic¨ªa y justicia penal.

En suma, los referendos franc¨¦s y holand¨¦s robaron la cartera al europe¨ªsmo, el rapto de Europa. Luego, encabezados por Espa?a y Luxemburgo, los 18 pa¨ªses que hab¨ªan ratificado la Constituci¨®n reclamaron su retorno. Ahora, rescatan su contenido. S¨®lo los documentos y los billetes que conten¨ªa. No su envoltorio. Pero nada impide que sigan pugnando por ¨¦l. Los m¨¢s europe¨ªstas pueden establecer una cooperaci¨®n reforzada pol¨ªtica, de facto, para recuperar lo que falta. Si Espa?a fue clave en la Constituci¨®n (como pionera en su ratificaci¨®n por refer¨¦ndum; y luego en su resurrecci¨®n, tras tantas partidas de defunci¨®n), puede y debe seguir empujando ahora.

Y ser¨¢ necesario, pues la ratificaci¨®n de los nuevos textos tampoco ser¨¢ un camino de rosas: dentro de su plazo, cambiar¨¢n gobiernos y se celebrar¨¢n referendos, que a lo peor generan nuevos sustos. El secretario de Estado espa?ol para la UE, Alberto Navarro, ya sugiere hitos posibles: solemnizar la Carta de Derechos, discuti¨¦ndola en las Cortes e incluy¨¦ndola expl¨ªcitamente en la ley de ratificaci¨®n de los tratados reformados, y cambiar la ley de banderas, obligando a que en todos los edificios oficiales espa?oles ondee la azul, como en Galicia. ?O es que s¨®lo debe o¨ªrse la voz y verse las ense?as de quienes pretenden menos Europa?