?Una campa?a encubierta con el dinero de todos?

El gasto en publicidad institucional de las Administraciones P¨²blicas lleva a?os creciendo en Espa?a a un ritmo desmesurado, sin que el sistema muestre inter¨¦s en sacar conclusiones, ni la opini¨®n p¨²blica parezca darse por enterada. En realidad, nadie sabe cu¨¢nto gastan en publicidad las instituciones espa?olas, ya que no existe un registro com¨²n a la Administraci¨®n General del Estado, las autonom¨ªas y los municipios. Pero un c¨¢lculo estimativo cifra el monto actual en torno a los 600 millones de euros anuales.

A los 268 millones de euros presupuestados por la Administraci¨®n General del Estado para 2007 -contra los 210 correspondientes a 2006-, hay que a?adir los 160 millones que s¨®lo la Comunidad de Madrid invirti¨® ese mismo a?o. La cifra da idea de la envergadura del fen¨®meno en su escala m¨¢xima, puesto que, con un presupuesto mayor, la Junta de Andaluc¨ªa destin¨® a esos menesteres 56 millones en total y la Generalitat, 30,7, apenas 900.000 euros m¨¢s de lo que gast¨® por el mismo cap¨ªtulo y ejercicio el Ayuntamiento de Madrid. Y tampoco se puede ignorar que la Administraci¨®n General del Estado carga con las grandes y costosas campa?as de marketing para la promoci¨®n tur¨ªstica de Espa?a y la prevenci¨®n de los accidentes de tr¨¢fico.

Las instituciones p¨²blicas son el primer anunciante del pa¨ªs

En v¨ªspera electoral se animan las campa?as de tr¨¢fico o contra la droga

"No me creo las cifras oficiales. Hay muchos intereses en juego, muchas formas de camuflar el gasto y de dificultar un seguimiento contable; muchas subcontratas y gestoras de medios. En Espa?a estamos a a?os luz de la verdadera transparencia", sostiene Francisco Javier Barranco Saiz, autor de Marketing pol¨ªtico y uno de los grandes especialistas en la materia. Lo que es seguro es que la escalada de la publicidad institucional se ha acelerado en los ¨²ltimos a?os a un ritmo (31,3%, en 2005; 16,9%, en 2006) muy superior a los incrementos anuales medios de los presupuestos p¨²blicos.

De acuerdo con los estudios de InfoAdex, empresa que realiza un seguimiento exhaustivo de la publicidad aparecida en los medios de comunicaci¨®n convencionales -televisi¨®n, radio, diarios, revistas, cine e Internet-, la institucional supon¨ªa ya en 2006 el 4,6% del total de la publicidad vendida en Espa?a. El conjunto de las Administraciones P¨²blicas es ya el primer anunciante de nuestro pa¨ªs. A finales de 2006, InfoAdex contabiliz¨® un gasto estatal de 321,2 millones de euros (163,7 de la Administraci¨®n General, 104 de las auton¨®micas y 52,6 de los ayuntamientos). Son cifras que no contemplan las campa?as internacionales, ni las inversiones en los medios no convencionales: mailing, buzoneo, cat¨¢logos, ferias y exposiciones, marketing telef¨®nico, etc¨¦tera, que habitualmente suponen el 51% del gasto general en publicidad. Tampoco recogen la de las radios y televisiones locales, ni los gastos resultantes de los costes de producci¨®n, los honorarios, etc¨¦tera, que tienen sus propias partidas.

Pero el verdadero problema es que no existe, o no funciona, el freno legal a la expansi¨®n del gasto, ni parece que los partidos pol¨ªticos vayan a embridar f¨¢cilmente esta desbocada cabalgada de la que se benefician cuando ocupan el poder. Puede decirse que, all¨¢ donde gobiernan, todas las formaciones sacan provecho partidista, en mayor o menor grado, de la confusa frontera existente entre comunicaci¨®n y publicidad, entre informaci¨®n oficial y propaganda encubierta. No por casualidad, el gasto se acent¨²a notablemente durante la precampa?a electoral.

Desde que el gong electoral suena en los estados mayores de las formaciones pol¨ªticas, lo que ocurre muchos meses antes de que se declare abierta la campa?a, los ide¨®logos dan paso a los expertos en comunicaci¨®n y los aparatos de los partidos, transformados en maquinarias de conquista del voto, lanzan sus tent¨¢culos a las instituciones que controlan para que se sumen a la movilizaci¨®n partidista. Ocurre entonces, como en las pasadas navidades, que los gobiernos de las instituciones extreman su diligencia y celo benefactor. Se desviven por advertirnos de que las carreteras pueden ser nuestra tumba, que fumar mata, que nos conviene una dieta variada rica en frutas y verduras, que la droga conlleva nuestra ruina f¨ªsica y mental, que deber¨ªamos utilizar m¨¢s el transporte p¨²blico, reciclar los vidrios... Se puede objetar, con raz¨®n, que el objetivo es tambi¨¦n vender una buena imagen de la instituci¨®n anunciante e, impl¨ªcitamente, del gobernante de turno, pero, ?qui¨¦n puede oponerse a este tipo de mensajes, sobre todo, si trata de concienciarnos y prevenirnos de los peligros que nos acechan?

En la sociedad de la comunicaci¨®n, nadie puede negar que las instituciones cumplen con su deber cuando despliegan campa?as contra el sida -P¨®ntelo, p¨®nselo, por cierto, impugnada con ¨¦xito, en su d¨ªa, por la confederaci¨®n de padres, Concapa-, contra la violencia dom¨¦stica, la xenofobia o los incendios forestales. Pero la clave del asunto est¨¢ en la clase de comunicaci¨®n que se establece porque es altamente indicativa de la calidad democr¨¢tica del sistema.

El problema reside, fundamentalmente, en las campa?as que venden los logros supuestos o reales de los Gobiernos bajo la coartada del inter¨¦s ciudadano. En el contexto preelectoral, los anuncios institucionales de propaganda encubierta les ofrecen a los partidos de Gobierno una triple ventaja: la gratuidad, con cargo al erario p¨²blico; la posibilidad de entrar, soterradamente, en campa?a antes del plazo oficial y el poder envolverse sutilmente en las m¨¢s honorables banderas de la ciudad, la comunidad o el Gobierno de Espa?a. Ya existe toda una l¨ªnea de marketing especializada en disfrazar el elogio de fondo al anunciante institucional con un tono pretendidamente informativo o con invocaciones a la patria chica o grande.

?Tienen las instituciones derecho a comportarse como la empresa privada y a renunciar a toda objetividad comunicativa? Campa?as de autobombo, triunfalismo y exaltaci¨®n colectiva del estilo de Construyendo salud o 1.000 d¨ªas de gesti¨®n, Veo bienestar, Andaluc¨ªa al m¨¢ximo, Contigo avanza Vizcaya, son una discreta muestra de unas pr¨¢cticas, m¨¢s descaradas. Tambi¨¦n se ha llegado al extremo de desatar la competencia publicitaria entre instituciones dirigidas por diferentes partidos y a publicar anuncios, como el emitido por la Comunidad Valenciana contra las desaladoras de aguas marinas, que combaten proyectos o pol¨ªticas de otras instituciones p¨²blicas. ?Es leg¨ªtimo que el Ayuntamiento de Madrid contrarreste las cr¨ªticas a sus grandes infraestructuras con campa?as en la televisi¨®n, que los alcaldes env¨ªen felicitaciones navide?as a sus vecinos, que el Ministerio de la Vivienda promocione su portal inmobiliario para j¨®venes regalando 10.000 pares de zapatillas deportivas? ?Hasta qu¨¦ punto la causa de la frustrada Constituci¨®n europea justificaba la invenci¨®n y distribuci¨®n gratuita en los campus universitarios de 250.000 latas de la bebida energ¨¦tica Referendum plus que ayudaba, supuestamente, a combatir la apat¨ªa ciudadana y estimulaba para ir a votar?

El fen¨®meno va a m¨¢s, se sofistica y adquiere formas de docudrama y de reality show, como corresponde a la evoluci¨®n misma de las t¨¦cnicas de publicidad privada. Al fin y al cabo, el concepto de publicidad institucional fue inventado por las compa?¨ªas privadas para designar aquellas campa?as de marketing dirigidas a la b¨²squeda del prestigio y la legitimidad social. En la era de la propaganda, la aplicaci¨®n mim¨¦tica de las t¨¦cnicas y herramientas de la publicidad conlleva potencialmente la tentaci¨®n de un uso abusivo.

Las campa?as de publicidad pol¨ªtica duran toda la legislatura. Ya no hay pol¨ªtica sin comunicaci¨®n permanente, sin una estrategia sostenida de persuasi¨®n y de asentamiento de la imagen del l¨ªder. En la denominada "democracia de audiencia", asentada sobre el papel nuclear de los medios de comunicaci¨®n, el candidato prima sobre el partido y el grupo parlamentario. Pese a la subasta de ofertas, en el mercado del voto lo que se vende, preferentemente, no son los programas ni la ideolog¨ªa, sino la figura de un l¨ªder aplicado a la tarea de seducir o convencer a los votantes indecisos y vacilantes. "Como en Espa?a se lee poco, la imagen televisiva y el marketing ejercen un papel fundamental", destaca Francisco Javier Barranco.

En su libro Homo Videns: la sociedad teledirigida, el te¨®rico de la comunicaci¨®n Giovanni Sartori acu?¨® el t¨¦rmino "videocracia" para definir el predominio de la imagen en la formaci¨®n de la opini¨®n p¨²blica. Tras establecer que la imagen se sustenta en las emociones e inducen a la acci¨®n y que el lenguaje verbal facilita la reflexi¨®n, Sartori advierte del peligro que conlleva una comunicaci¨®n pol¨ªtica fundamentada en la imagen. "La percepci¨®n emocional y acr¨ªtica del mensaje es muy rentable electoralmente, pero nos adentra", escribe, "en una democracia vac¨ªa y superficial". El predominio de la imagen supone "convertir a los ciudadanos en consumidores y avalar la crisis del concepto de lo p¨²blico". La llegada al poder en Italia de un personaje como Silvio Berlusconi habr¨ªa confirmado esos temores.

Casi todos los estudiosos de la materia, que no abundan precisamente, en nuestro pa¨ªs, creen necesario un mayor control legal que deslinde la justificada comunicaci¨®n institucional de las pr¨¢cticas de propaganda encubierta. Invocan tambi¨¦n al autocontrol y a la responsabilidad ¨¦tica, pero, desde el fondo de este reportaje, uno cree escuchar las carcajadas de los expertos que asesoran a los partidos. La publicidad institucional es tambi¨¦n un gran negocio. Genera mucho dinero y por la v¨ªa de los ingresos permite influir en los medios de comunicaci¨®n e, incluso, como se vio a?os atr¨¢s, en los esc¨¢ndalos de la Generalitat catalana y la Xunta gallega, asignar a dedo los anuncios para premiar a la prensa amiga y castigar a la cr¨ªtica. En esta situaci¨®n, la Ley de Publicidad Institucional, aprobada el 29 de diciembre de 2005 y promovida por el PSOE, ha venido a ordenar algo las cosas, aunque ¨²nicamente en lo que ata?e a la Administraci¨®n General del Estado, puesto que, salvo en lo que se refiere al apartado de las prohibiciones, no tiene aplicaci¨®n fuera de su ¨¢mbito.

"La intenci¨®n del PSOE era hacer una ley para el conjunto de las Administraciones, pero se ech¨® para atr¨¢s al ver la reacci¨®n de las autonom¨ªas, algunas de las cuales -Andaluc¨ªa, Arag¨®n, Catalu?a, Extremadura, Valencia y Asturias- han promulgado sus propias normas", explica Elisa Moreu, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y autora del libro La Administraci¨®n anunciante. El resultado es un cierto desbarajuste.

Vista la evoluci¨®n del gasto de la Administraci¨®n General, no puede decirse que se hayan alcanzado los objetivos de "austeridad", ahorro y "mayor rentabilidad de los fondos p¨²blicos" proclamados. Y tampoco la comisi¨®n administrativa, adscrita al Ministerio de la Presidencia y encargada de controlar el buen uso de la publicidad, ofrece garant¨ªas suficientes a los estudiosos del asunto. Antonella Salerno, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, juzga imprescindible una ley estatal b¨¢sica, com¨²n a todas las instituciones, que deslinde con precisi¨®n los contenidos admisibles de los prohibidos. Si el Estado moderno se ha convertido en un sujeto comunicador de primer orden, reflexiona, es porque necesita legitimarse permanentemente y porque ha descubierto que para ser eficaz necesita de la "convicci¨®n" de los administrados.