Bilateralidad m¨²ltiple

Hace unos 20 a?os, recapitulando a prop¨®sito de la publicaci¨®n de una compilaci¨®n de sus principales trabajos sobre el desarrollo del federalismo en Am¨¦rica, el conocido polit¨®logo norteamericano William Riker conclu¨ªa: "Las disputas intergubernamentales son inherentemente necesarias al federalismo; claramente, si no hay disputas, o es porque el sistema pol¨ªtico federal ha sido completamente centralizado, o porque se ha colapsado". Como especie dentro del conjunto m¨¢s amplio de los sistemas pol¨ªticos federales, el Estado de las Autonom¨ªas, sin llegar a ser propiamente un estado federal, comparte la caracter¨ªstica esencial enunciada por Riker. Y pocos ¨¢mbitos mejores para comprobarlo que el relacionado con las disputas sobre la financiaci¨®n auton¨®mica.

Si las reglas de la financiaci¨®n auton¨®mica son complejas, m¨¢s lo son sus resultados

El vigente sistema de financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas es el resultado de un complejo proceso de negociaciones pol¨ªticas de todo tipo desde sus or¨ªgenes. Entonces las necesidades de gasto de los nuevos gobiernos auton¨®micos fueron fijadas bilateralmente a trav¨¦s del conocido m¨¦todo del coste efectivo (que sigue en vigor cuando se realizan nuevos traspasos competenciales), con el resultado de que las valoraciones se determinaron, muchas veces, por criterios de afinidad pol¨ªtica antes que por criterios t¨¦cnicos. Despu¨¦s, generalizado el hecho auton¨®mico y en el marco de la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas y el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera (¨®rgano, s¨®lo, "de coordinaci¨®n del Estado y las Comunidades Aut¨®nomas en materia fiscal y financiera"), han sido sucesivas negociaciones pol¨ªticas, cada una en un contexto pol¨ªtico concreto, las que han condicionado la evoluci¨®n del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica.

El resultado es un sistema que dif¨ªcilmente puede ser m¨¢s complicado y que no se ajusta a ninguno de los modelos comparados de los pa¨ªses federales, pero que contiene, porque se han ido aceptando a petici¨®n de cada uno de los gobiernos auton¨®micos en funci¨®n de su coyuntural capacidad de influencia, elementos utilizados en pr¨¢cticamente todos ellos. Parte de los ingresos propios son de ¨ªndole tributaria, como en Estados Unidos y Suiza, pero con severas limitaciones al ejercicio de la autonom¨ªa normativa, limitaci¨®n que no existe en esos pa¨ªses. La otra gran porci¨®n de los ingresos proviene de la participaci¨®n en los ingresos del Estado, pero no se hace el reparto, como en Alemania, en base a la recaudaci¨®n territorializada, sino a trav¨¦s de un Fondo de Suficiencia que a¨²na objetivos de suficiencia y solidaridad y que contiene, para su c¨¢lculo, nada menos que (1) una limitaci¨®n inicial (recursos a repartir para financiar tres "bloques" de gasto auton¨®mico: servicios comunes, sanidad, y servicios sociales); (2) un c¨¢lculo de las necesidades de gasto para cada comunidad que se realiza de acuerdo con distintos criterios (poblaci¨®n, dispersi¨®n, territorio, insularidad...) seg¨²n el bloque de que se trate, y dos reglas t¨¦cnicas de modulaci¨®n que se aplican con posterioridad al reparto inicial; (3) una ponderaci¨®n adicional que se aplica a continuaci¨®n para minorar las necesidades de gasto en funci¨®n de la capacidad fiscal de cada comunidad; y (4) unas garant¨ªas m¨ªnimas de evoluci¨®n de los recursos que garantizan un suelo de incremento para cada comunidad a lo largo del tiempo.

Y si las reglas parecen (porque lo son) dif¨ªciles de comprender, facilitando el poco democr¨¢tico recurso, por las autoridades auton¨®micas, de la ilusi¨®n fiscal, m¨¢s a¨²n lo son los resultados: ni la renta per capita, ni el PIB per capita, ni el coste real de prestaci¨®n de los servicios en cada territorio, parecen explicar que los recursos que obtiene cada comunidad sean tan diversos. Y por si todo ello no fuera suficiente, dos comunidades, la vasca y la navarra, mantienen, mediante su peculiar sistema foral (confederal) de financiaci¨®n, un plus de recursos muy superior al de la media de las 15 comunidades de r¨¦gimen com¨²n para prestar m¨¢s o menos los mismos servicios, lo que acent¨²a el agravio comparativo y las tensiones del sistema.

Nada hay de extra?o, Riker dixit, en el hecho de que cada vez que se renegocia la financiaci¨®n auton¨®mica aparezcan disputas. S¨ª resultan, en cambio, mucho m¨¢s extra?as a los sistemas pol¨ªticos federales que estas discusiones pivoten exclusivamente sobre el "qu¨¦ hay de lo m¨ªo" y fuera del marco de un modelo general y coherente de financiaci¨®n; y que estas disputas no se resuelvan en un foro legislativo adecuado para el an¨¢lisis, la discusi¨®n y la adaptaci¨®n del sistema (como el que deber¨ªa ser nuestro Senado). Las negociaciones bi, multi, parcialmente laterales y colaterales tienen lugar en agradables citas gastron¨®micas en las que resulta m¨¢s sencillo, ahora s¨ª con coherencia, que los amigos puedan arrimar el ascua a su sardina.