Balanzas fiscales: el arte de la confusi¨®n

En principio, parece que el inter¨¦s por conocer las balanzas fiscales de las comunidades aut¨®nomas con el Estado est¨¢ en poder aclarar el equilibrio/desequilibrio entre los impuestos pagados por aqu¨¦llas y las transferencias y servicios recibidos de ¨¦ste. Sin embargo, las dificultades metodol¨®gicas y de informaci¨®n convierten los resultados de las balanzas en una operaci¨®n de confusi¨®n que ofrece poca utilidad, alimenta la confrontaci¨®n y permite m¨²ltiples interpretaciones respecto al hecho que se quiere analizar.

En 2006 el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) cre¨® una comisi¨®n de expertos para estudiar una posible metodolog¨ªa de las balanzas fiscales. Ya entonces se alzaron voces alertando de la inutilidad del proyecto. La comisi¨®n no lleg¨® a un acuerdo y s¨®lo fue capaz de consensuar dos posibles metodolog¨ªas para el c¨¢lculo oficial: carga/ beneficio y flujos monetarios. El IEF ha publicado para 2005 seis diferentes balanzas seg¨²n los criterios de imputaci¨®n utilizados. Se calcula que desde 1960 se han publicado unas 40 estimaciones distintas de balanzas de varios autores e instituciones.

Una financiaci¨®n de las comunidades que equilibre las balanzas va en contra de la Constituci¨®n

Es conveniente aclarar que los que pagamos los impuestos somos los ciudadanos y las personas jur¨ªdicas (empresas e instituciones). No son las comunidades las que aportan recursos al resto de la naci¨®n aunque s¨ª recaudan impuestos y prestan servicios al ciudadano. Por otra parte, es razonable que en aquellos territorios donde haya m¨¢s ciudadanos con rentas altas y/o m¨¢s empresas con beneficios paguen m¨¢s impuestos, con independencia de que el gasto p¨²blico (infraestructuras, educaci¨®n...) sea equitativo en funci¨®n de las necesidades de los ciudadanos que se tienen que cubrir en cada comunidad aut¨®noma.

Si lo que se quiere analizar es la mayor o menor solidaridad entre territorios, las balanzas fiscales no son el mejor instrumento ya que dejan fuera del an¨¢lisis aspectos muy importantes como por ejemplo la producci¨®n de energ¨ªa (en Extremadura) de la que se benefician otras regiones a precio subvencionado... Para analizar el grado de solidaridad se debe comparar el nivel de producci¨®n de cada territorio con su nivel de renta disponible, una vez que se han tenido en cuenta los impuestos, transferencias y subvenciones.

Se?alemos algunas dificultades para la distribuci¨®n territorial de los ingresos. Los llamados impuestos directos (IRPF, sociedades) se imputan seg¨²n el domicilio fiscal del contribuyente. En el caso de las grandes empresas, con actividad en varias comunidades aut¨®nomas, tributar¨¢n all¨ª donde tengan su domicilio fiscal, habitualmente Madrid, Barcelona, Pa¨ªs Vasco, a pesar de que su actividad productiva est¨¦ distribuida en diferentes lugares y por lo tanto sea dif¨ªcil concretar d¨®nde se ha generado el beneficio. En las balanzas publicadas por el IEF dentro del criterio carga-beneficio se han utilizado dos criterios de imputaci¨®n del impuesto de sociedades: el primero con proporciones diferentes entre los consumidores y los accionistas y el segundo utilizando la poblaci¨®n y el ahorro. Con el criterio de los flujos monetarios se imputa la distribuci¨®n en funci¨®n de la remuneraci¨®n de los asalariados, el valor a?adido bruto y la inversi¨®n. Por supuesto, los resultados en cualquiera de las imputaciones son diferentes dando una idea clara de la confusi¨®n al interpretarlos. En cuanto al IVA, su sistema de recaudaci¨®n en cascada supone que el ingreso no se produce donde se recauda sino donde se consume el producto final. Est¨¢ m¨¢s relacionado con el consumo final de los productos que con su producci¨®n.

Desde la ¨®ptica de los gastos, es clara la distribuci¨®n territorial de las transferencias del Estado asignadas a las comunidades, pero es dif¨ªcil hallar criterios razonables para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras, como los aeropuertos o el AVE, o de hospitales con especialidades en los que se atiende a toda Espa?a, y poder determinar con equidad a qu¨¦ territorios benefician esos gastos.

Por otra parte, las balanzas fiscales publicadas por el IEF se refieren al ¨¢mbito de las administraciones p¨²blicas centrales y por tanto incorporan no s¨®lo los flujos directos entre las comunidades y el Estado, sino que se consideran tambi¨¦n los efectos de la Seguridad Social. Los criterios de imputaci¨®n de los ingresos y gastos de la Seguridad Social vuelven a encontrarse con dificultades y se opta por utilizar el criterio de residencia en el territorio. En los resultados se presenta una subbalanza de la Seguridad Social para cada una de las balanzas obtenidas. Por el contrario, no incluyen informaci¨®n ni reflejan los gastos realizados por las propias comunidades aut¨®nomas.

Los resultados publicados dividen y enfrentan a las propias comunidades en el proceso de reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica. Por una parte las de mayor renta, que como es natural aparecen con saldo fiscal deficitario al pagar m¨¢s de lo que reciben (Madrid, Baleares, Catalu?a y Comunidad Valenciana) y por otro las de menor renta (Extremadura, Asturias, Galicia...) con saldo fiscal positivo, que consideran que la informaci¨®n aportada es incompleta y no debe ser considerada en la negociaci¨®n.

Y despu¨¦s de todas estas complicaciones y dificultades, ?qu¨¦ utilidad tienen las balanzas fiscales en la discusi¨®n de la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas?

Es importante ser conscientes de que el sistema fiscal est¨¢ basado en un concepto de Espa?a como una naci¨®n y no en un sistema federal, como algunos pretenden al compararlo con el alem¨¢n. De acuerdo con la Constituci¨®n, el sistema fiscal sigue unas pautas de solidaridad por las que se intenta que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios p¨²blicos en t¨¦rminos de igualdad. Por tanto, intentar fijar un sistema de financiaci¨®n de las comunidades que equilibre las balanzas fiscales romper¨ªa esa solidaridad e ir¨ªa en contra de la Constituci¨®n espa?ola (art¨ªculo 138).

Otra cuesti¨®n diferente es que se reforme y actualice el sistema de financiaci¨®n de las comunidades vigente (Ley 21/2001), ya que con el intenso proceso de inmigraci¨®n de los ¨²ltimos a?os la distribuci¨®n de la poblaci¨®n en la geograf¨ªa espa?ola ha cambiado dr¨¢sticamente y tambi¨¦n ha variado la distribuci¨®n de las necesidades de servicios p¨²blicos como la ense?anza y la sanidad. Otro aspecto es el de las inversiones p¨²blicas. Con los datos de las balanzas fiscales, la estimaci¨®n de las inversiones hechas por el Estado en cada comunidad var¨ªa tambi¨¦n seg¨²n se utilice el criterio del coste-beneficio o el de flujos monetarios.

Por ¨²ltimo, en una situaci¨®n de transferencias como la actual en la que las comunidades y los ayuntamientos son importantes gestores p¨²blicos, no deber¨ªan considerarse s¨®lo los efectos de la actuaci¨®n del Estado. Para la buena comprensi¨®n de la situaci¨®n ser¨ªa importante contar con una mayor y m¨¢s clara informaci¨®n sobre la distribuci¨®n de competencias entre Estado, comunidades y ayuntamientos. A veces los ciudadanos por desconocimiento achacan las deficiencias al Estado "en Madrid" cuando la responsabilidad es de la gesti¨®n de su Administraci¨®n aut¨®noma. El malestar de los ciudadanos en cuanto al mal funcionamiento de los servicios de su comunidad tiene que analizarse con informaci¨®n completa y veraz sobre las competencias y las responsabilidades de actuaci¨®n no s¨®lo del Estado, sino tambi¨¦n de las administraciones y de las corporaciones locales (ayuntamientos). Lo importante para el ciudadano ser¨ªa conocer con transparencia y fiabilidad de qu¨¦ recursos disponen los Gobiernos aut¨®nomos y c¨®mo los gastan.

Carmen Alcaide es economista y ex presidenta del INE.