A¨²n lejos de un verdadero Estado federal

Se cumplen tres d¨¦cadas de vigencia de la Constituci¨®n de 1978 y ya se dispone de perspectiva suficiente para analizar el grado de eficacia de un modelo de Estado compuesto que para algunos es casi federal y para otros sencillamente muy descentralizado. Culminado el proceso de actualizaci¨®n de los estatutos, de no mediar sentencia del Tribunal Constitucional que modifique sustancialmente el contenido del de Catalu?a, y por analog¨ªa otros, y tras la futura revisi¨®n del modelo de financiaci¨®n, podr¨¢ decirse que el Estado auton¨®mico ser¨¢ formalmente m¨¢s federal que antes de las reformas. Sin embargo, sigue faltando mucho para un funcionamiento realmente m¨¢s federal entre las partes que son Estado.

Los centralistas deben aceptar que Espa?a no es s¨®lo la Administraci¨®n General del Estado Las comunidades aut¨®nomas tienen que ir terminando ya con la cultura del victimismo

Lo primero que hay que constatar es que, pese a todo, el proceso seguido en Espa?a, original por cuanto se han modificado estatutos de autonom¨ªa sin modificar la Constituci¨®n, supone avances positivos y que las reformas propuestas por los Parlamentos regionales han contado con amplio apoyo. Pero ese proceso sigue sin concitar consenso, ni en la valoraci¨®n de sus consecuencias ni en su interpretaci¨®n. Para algunas expresiones nacionalistas en Catalu?a no es m¨¢s que una etapa m¨¢s, insuficiente, y ya anuncian nuevas iniciativas y demandas. Por su parte, los nacionalistas vascos ni siquiera consideran la posibilidad de reforma del actual Estatuto de Gernika como su mejor opci¨®n a medio plazo, sino que incluso han llegado a proponer un escenario de consultas dentro de un supuesto "derecho a decidir del pueblo vasco" que no tiene precedente en las democracias maduras occidentales, se aleja del marco establecido en la Constituci¨®n espa?ola (as¨ª lo ha entendido el Tribunal Constitucional) y recuerda m¨¢s bien el largo contencioso canadiense. Y para algunas expresiones del nacionalismo espa?ol este proceso supone la ruptura de Espa?a como naci¨®n, por lo que anuncian riesgos de fragmentaci¨®n e incluso "balcanizaci¨®n".

No obstante, ha prevalecido la opci¨®n de quienes pensaban que la perspectiva de d¨¦cadas de experiencia, como miembro de la Uni¨®n Europea y como Estado compuesto, la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la velocidad de los cambios sociales y econ¨®micos en curso aconsejaban una amplia puesta al d¨ªa.

Un proceso tan ambicioso de reforma de estatutos de autonom¨ªa no est¨¢ exento de riesgos e incertidumbres. En primer lugar, los gobiernos locales han quedado, de nuevo, al margen y siguen esperando su particular transici¨®n y acomodo en el nuevo Estado auton¨®mico. En segundo lugar, el establecimiento en los estatutos de compromisos de asignaci¨®n de inversi¨®n regionalizada del Estado en algunas comunidades, sea como porcentaje del PIB, sea como porcentaje de poblaci¨®n u otros, contribuye al desarrollo de discursos de agravio comparativo y de asignaci¨®n de recursos que depender¨¢n mucho de la coyuntura y de compromisos pol¨ªticos bilaterales. En tercer lugar, la inclusi¨®n de cl¨¢usulas estatutarias que de facto suponen intentos de "blindaje" imposibles por distintas comunidades aut¨®nomas en materia de gesti¨®n de recursos h¨ªdricos, poco tiene que ver con la forma en la que se abordan estas cuestiones en Estados federales de larga tradici¨®n. En cuarto lugar, el proceso de reforma estatutaria no ha sido aprovechado para abordar de forma simult¨¢nea una reforma profunda de la propia Administraci¨®n General del Estado y para haber alcanzado un amplio consenso pol¨ªtico sobre la creaci¨®n o consolidaci¨®n de anclajes federales claros y aceptados por todos.

Pero el riesgo mayor es que prevalezca la relaci¨®n bilateral Gobierno central-comunidad aut¨®noma en detrimento de visiones y actitudes m¨¢s acordes con la existencia de gobiernos multinivel y con contextos crecientemente interdependientes. Esta circunstancia puede contribuir a devaluar figuras esenciales como la Conferencia de Presidentes o las Conferencias Sectoriales Intergubernamentales, o incluso a hablar de posible debilitamiento del marco federal (multilateral por definici¨®n) en favor de un escenario de relaciones bilaterales de aroma "confederalizante".

Seguimos instalados en la cultura de la relaci¨®n (o la confrontaci¨®n) bilateral. Casi todos viven mejor en ese ambiente. A corto plazo simplifica el proceso de toma de decisiones a los gobiernos concernidos y la opacidad favorece la discrecionalidad. Pero a medio plazo pueden consolidarse pr¨¢cticas, decisiones y compromisos que resten coherencia a las pol¨ªticas y a los procesos de toma de decisiones. Y ¨¦sta es una deriva tan persistente como preocupante. Por eso, cualquier avance en el ¨¢mbito de una cultura verdaderamente federal ser¨¢ positivo. Es un recorrido que habr¨¢ que hacer sin dramatismos ni apelaciones a esencialismos. Con normalidad y pragmatismo. Como ocurre en otros Estados de tradici¨®n federal que afrontan debates sobre competencias, financiaci¨®n, fiscalidad o gesti¨®n de recursos h¨ªdricos. Y en todo caso, siempre cabe el recurso de la revisi¨®n consensuada de aquellos aspectos que supongan p¨¦rdida de eficacia o incluso riesgo de bloqueo a medio plazo y, por supuesto, siempre es posible apelar en ¨²ltima instancia al ¨®rgano jurisdiccional para delimitar competencias.

Sea como fuere, ello no habilita a nadie para anunciar de forma anticipada riesgos de fragmentaci¨®n del Estado o situaciones irresolubles derivadas de la aplicaci¨®n de los estatutos reformados. Todo lo contrario. El camino hasta ahora recorrido en la construcci¨®n de un Estado compuesto desde la existencia de un modelo de Estado-naci¨®n tradicional adquiere trascendencia hist¨®rica y ahora se ha dado un paso m¨¢s en la direcci¨®n adecuada. Pero como todo proceso abierto no ha estado exento de dificultades, desencuentros y conflictos. Y as¨ª ser¨¢ en el futuro.

El nuevo contexto sit¨²a a la Administraci¨®n General del Estado ante un escenario muy diferente. Sus capacidades ejecutivas quedar¨¢n sensiblemente reducidas y sus posibilidades para elaborar legislaci¨®n b¨¢sica, mucho m¨¢s acotadas. Ver¨¢ reducido su espacio de decisi¨®n unilateral, el proceso de toma de decisiones ser¨¢ m¨¢s complejo y ello le obligar¨¢ a imaginar nuevos m¨¦todos de coordinaci¨®n y cooperaci¨®n, impulsando con mayor decisi¨®n el funcionamiento de los mecanismos multilaterales ya existentes. La Administraci¨®n General del Estado tendr¨¢ que ser capaz de superar su actitud desconcertada y defensiva y adoptar una posici¨®n mucho m¨¢s proactiva acorde con la nueva realidad plasmada en el bloque de constitucionalidad.

Pero este nuevo contexto tambi¨¦n exige a las comunidades aut¨®nomas el abandono de posiciones victimistas.

Tan contraproducentes resultan comportamientos, a¨²n presentes en la pol¨ªtica cotidiana de la Administraci¨®n General del Estado, del tipo "de Espa?a me ocupo yo", como las actitudes de esos representantes de gobiernos aut¨®nomos que se comportan como poderes regionales "en burbuja", como "Estados-Regi¨®n". Son los que no entienden la relaci¨®n con el Gobierno central m¨¢s que como mera "relaci¨®n comercial", pretenden hacer de la Administraci¨®n General del Estado en su comunidad aut¨®noma una mera rareza "residual" o parecen estar diciendo "ya que no podemos marcharnos de Espa?a, hagamos que Espa?a se marche de nuestra comunidad aut¨®noma". Unos y otros est¨¢n muy alejados de la cultura federal. Tendr¨¢n que hacer de la coordinaci¨®n y la cooperaci¨®n una costumbre y para ello una condici¨®n necesaria ser¨ªa que los partidos abandonasen la estrategia de la polarizaci¨®n pol¨ªtica.

La nueva distribuci¨®n de poder pol¨ªtico obliga a explorar y a reforzar el Estado auton¨®mico en clave federal. Se necesitan m¨¢s gestos federales y m¨¢s cultura federal. Federal, entendido como sin¨®nimo de cultura del pacto (foedus), de lealtad constitucional e institucional, de coordinaci¨®n y cooperaci¨®n vertical y horizontal entre esferas y niveles de Gobierno, de respeto mutuo, de claridad, de transparencia en la informaci¨®n, de multilateralismo, de equidad, de cohesi¨®n territorial, de corresponsabilidad, de solidaridad... Pero tambi¨¦n de autonom¨ªa pol¨ªtica y de capacidad para desarrollar pol¨ªticas p¨²blicas diferentes en y desde las distintas esferas de gobierno. Y si el t¨¦rmino federal supone alg¨²n problema, no importa. Sigamos hablando de Estado auton¨®mico.

Joan Romero es catedr¨¢tico en la Universidad de Valencia y autor del libro Espa?a inacabada.