Treinta a?os... y ni uno m¨¢s

La historia de la democracia en Espa?a es inseparable del reconocimiento de su diversidad identitaria y territorial. Libertades individuales e igualdad en la diferencia -tratando igual lo que es igual y de modo distinto aquello que es distinto- son el contrapunto democr¨¢tico a las pretensiones uniformadoras del autoritarismo y las dictaduras. As¨ª ocurri¨® con la Constituci¨®n de 1931 y as¨ª ha sucedido al aprobarse la vigente. En ambos casos el establecimiento de un sistema de derechos y libertades vino acompa?ado de un modelo descentralizado de articulaci¨®n territorial del poder.

Un modelo que obedece a la l¨®gica de un sistema to hold together destinado principalmente a integrar las demandas de autogobierno que desde finales del siglo XIX sostienen los territorios de Catalu?a, Pa¨ªs Vasco y, en menor medida, Galicia. Un modelo que se optimiz¨® para ofrecer soluci¨®n a otros factores diferenciales, bien de car¨¢cter geogr¨¢fico como los derivados de la insularidad o de las peculiaridades de Ceuta y Melilla, bien de naturaleza econ¨®mica y fiscal (r¨¦gimen de concierto para los territorios hist¨®ricos del Pa¨ªs Vasco y Navarra, o r¨¦gimen fiscal espec¨ªfico para las islas Canarias en virtud de su condici¨®n de regi¨®n ultraperif¨¦rica de la Uni¨®n Europea). Y un modelo, finalmente, que permit¨ªa y ordenaba un proceso voluntario y abierto de generalizaci¨®n institucional, cuyo resultado, treinta a?os despu¨¦s, es la Espa?a de las Autonom¨ªas que hoy conocemos.

Vivimos un "federalismo inconsciente": un Estado de tipo federal sin cultura federal

Una Constituci¨®n viva siempre necesita ajustes como consecuencia del transcurso del tiempo

El constitucionalismo democr¨¢tico en Espa?a -como en otros muchos pa¨ªses- es fruto de una ¨ªntima relaci¨®n entre lo que podemos denominar la variable liberal, es decir, el establecimiento de un sistema de derechos individuales y libertades p¨²blicas y la variable federal, esto es, el reconocimiento y la integraci¨®n en el seno de un proyecto com¨²n, de espacios pol¨ªticos -y no meramente administrativos- de autogobierno. Durante estos treinta a?os de vida democr¨¢tica, la sociedad espa?ola y la pr¨¢ctica totalidad de los partidos pol¨ªticos han hecho suya la variable liberal y, por tanto, asumido la defensa de los derechos y las libertades fundamentales. No se puede decir lo mismo, sin embargo, en relaci¨®n con la variable federal. Desde la Primera Rep¨²blica, en el subconsciente colectivo de los espa?oles federar no significa unir, sino m¨¢s bien lo contrario. Curiosa inversi¨®n del concepto que probablemente viene animada por la persistencia hist¨®rica de nacionalismos excluyentes de uno y otro signo. La perspectiva nacionalista se ha convertido, pr¨¢cticamente, en el ¨²nico anteojo a trav¨¦s del que contemplar, interpretar y valorar la estructura territorial de nuestro Estado, lo que ha motivado un creciente clima de insatisfacciones pol¨ªticas y reproches mutuos.

Los espa?oles vivimos en un Estado de tipo federal sin cultura federal. Son muchas y de muy diverso origen las causas que fundamentan este "federalismo inconsciente". Entre ellas, merece atenci¨®n especial el hecho de no contar con un ¨®rgano de representaci¨®n-integraci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas en el proceso de formaci¨®n de la voluntad del Estado, lo que ha hecho que, a lo largo de estos a?os, las grandes decisiones sobre nuestra estructura territorial y el funcionamiento real del modelo no fuesen institucionalmente adoptadas "con las Comunidades Aut¨®nomas", sino en sede jurisdiccional, al resolverse los recursos y conflictos planteados.

El examen de la evoluci¨®n de los instrumentos ordinarios habilitados por la Constituci¨®n para articular la distribuci¨®n de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Aut¨®nomas ofrece un panorama poco halag¨¹e?o: nunca se ha dictado ni es previsible que se dicte una ley marco del art¨ªculo 150.1 de la Constituci¨®n Espa?ola; desde la famosa LOAPA, las leyes org¨¢nicas de armonizaci¨®n (art¨ªculo 150.3 CE) est¨¢n pol¨ªticamente muertas y, tras el ¨²ltimo proceso de reformas estatutarias, se han levantado voces defendiendo la conveniencia de modificar la Constituci¨®n para suprimir las leyes org¨¢nicas de delegaci¨®n o transferencia del art¨ªculo 150.2 de la Constituci¨®n. En suma, el reparto ordinario de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Aut¨®nomas se ha de canalizar, casi que de modo necesario, a trav¨¦s de la denominada "legislaci¨®n b¨¢sica", un tipo de normas que, como se sabe, no est¨¢ expresamente definida en la Constituci¨®n y cuyos perfiles definitorios s¨®lo pueden inferirse de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las aportaciones de la doctrina cient¨ªfica. En este contexto, contar con un ¨®rgano de integraci¨®n y representaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas es una necesidad inaplazable. Una buena reforma del Senado puede ser la mejor oportunidad para consolidar nuestro modelo territorial y recuperar para el discurso pol¨ªtico la variable federal, tal como es concebida en nuestra Constituci¨®n.

Mucho se ha escrito y trabajado sobre la reforma de la C¨¢mara Alta, comenzando por el notorio esfuerzo llevado a cabo por los propios senadores para aproximar sus tareas a la idea de una representaci¨®n territorial distinta de la que corresponde al Congreso de los Diputados. Pero no nos enga?emos: sin reforma de la Constituci¨®n no es posible dise?ar una C¨¢mara Alta que pueda asumir con eficacia tan importante cometido pol¨ªtico; y, en un sistema bicameral, reformar el Senado es tambi¨¦n -aunque lo sea de forma indirecta- reformar el Congreso de los Diputados.

Existen f¨®rmulas y soluciones t¨¦cnicas para solventar desde el Derecho las dificultades estructurales que en ese cometido se puedan plantear. Pero esa no es la cuesti¨®n. Lo importante es acertar en la filosof¨ªa de esa reforma. Necesitamos unas Cortes Generales en las que sea posible conjugar democr¨¢ticamente esas dos variables que recorren toda nuestra Constituci¨®n. Unas Cortes con una C¨¢mara Alta o Senado que -por decirlo de forma gr¨¢fica- represente a la "Espa?a de los territorios" y una C¨¢mara Baja o Congreso que represente a la "Espa?a de los ciudadanos". Desde esta perspectiva, no todas las leyes tendr¨ªan que transitar necesaria y sucesivamente por ambas C¨¢maras como ahora ocurre, ni tampoco tendr¨ªa por qu¨¦ existir una obligada simetr¨ªa funcional.

El Senado no puede seguir siendo, como dijo Jordi Sol¨¦ Tura, "una rec¨¢mara en el sentido bal¨ªstico del t¨¦rmino", y, por tanto, ha de adquirir un peso pol¨ªtico espec¨ªfico, asumiendo nuevas tareas como ¨®rgano de colaboraci¨®n e integraci¨®n entre las Comunidades Aut¨®nomas y los ¨®rganos constitucionales del Estado. Un Senado que represente a las Comunidades Aut¨®nomas podr¨ªa abordar cuestiones relativas a su financiaci¨®n, dotar de fuerza normativa vinculante a los acuerdos alcanzados en las conferencias sectoriales o a los grandes planes de infraestructuras que transcurren por varias comunidades, adem¨¢s de aprobar las leyes que concretan competencias legislativas compartidas entre las Cortes Generales y los parlamentos auton¨®micos. Un Senado as¨ª, concebido como un espacio de di¨¢logo multilateral entre las Comunidades Aut¨®nomas y el Estado o de aquellas entre s¨ª, es una pieza imprescindible cuya ausencia es cada vez m¨¢s costosa en el devenir de nuestro sistema constitucional. Porque mientras no llegue ese Senado reformado, la defensa de intereses territoriales inherente a nuestro sistema pol¨ªtico seguir¨¢ siendo asumida en la pr¨¢ctica por el Congreso de los Diputados. Una tendencia creciente desde la generalizaci¨®n del Estado de las Autonom¨ªas.

Con un Senado as¨ª, habr¨¢ veces en que la "Espa?a de los territorios" representada en el Senado sea incapaz de alcanzar acuerdos, o en las que su decisi¨®n pudiera ser cuestionada por el Congreso de los Diputados. En tales casos, y con independencia del remedio t¨¦cnico que se utilice para resolver el conflicto, no tengo duda acerca de que la decisi¨®n adoptada por la "Espa?a de los ciudadanos" debe prevalecer sobre la de la "Espa?a de los territorios".

La Constituci¨®n de 1978 nos ha tra¨ªdo el mayor per¨ªodo de democracia y bienestar social de nuestra historia. Est¨¢ repleta de aciertos y contiene algunas omisiones que debieran ser suplidas. Una Constituci¨®n viva, como la nuestra, siempre necesita ajustes como consecuencia del transcurso del tiempo. Pero antes que estas reformas convenientes, urge atender a la reforma necesaria y que, a mi juicio, ya no puede esperar: la del Senado. El pueblo guarde a la Constituci¨®n muchos a?os. Pero que la reforma del Senado no tarde ni uno m¨¢s.

Francisco Caama?o es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional y secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios.