El fracaso de los embargos

Casi 25 siglos despu¨¦s de que el ateniense Pericles castigara las intemperancias de la ciudad de Megara dictando por decreto el primer gran embargo de estilo moderno -y casi medio siglo despu¨¦s de que Dwight Eisenhower y John F. Kennedy infligieran a Cuba el mismo destino- la historia de esta herramienta de presi¨®n internacional se encuentra ante un punto de inflexi¨®n. La ¨¦poca de los embargos comerciales y financieros generales parece en su ocaso, a favor de medidas m¨¢s espec¨ªficas, perfiladas para golpear los reg¨ªmenes sin da?ar de manera indiscriminada a las poblaciones civiles.

La transici¨®n, en fermento desde hace algunos a?os, se consolida ahora con los nuevos vientos que soplan desde Estados Unidos, la potencia que m¨¢s ha recurrido al uso de la asfixia econ¨®mica con fines pol¨ªticos en el ¨²ltimo siglo. Estas palabras lo indican bien: "Despu¨¦s de 47 a?os, el embargo unilateral a Cuba ha fracasado en lograr el objetivo de 'llevar la democracia al pueblo cubano'.

L¨ªderes republicanos admiten el fracaso de la pol¨ªtica contra Castro

El boicoteo m¨¢s duro de la historia no logr¨® derrocar al r¨¦gimen de Sadam

Los castigos espec¨ªficos golpean cuentas, activos y bienes determinados

Las medidas m¨¢s sofisticadas carecen de eficacia, seg¨²n los cr¨ªticos

Tenemos que reconocer la ineficacia de nuestra pol¨ªtica".

La relevancia de estas frases reside en su autor¨ªa incluso m¨¢s que en su contenido: no las pronunci¨® el gran mes¨ªas del cambio, Barack Obama. Las redact¨® Richard Lugar, senador republicano y m¨¢ximo representante en el Comit¨¦ de Asuntos Exteriores del Senado del partido que ha abanderado el aislamiento de Cuba.

Lugar se atrevi¨® a sentenciar as¨ª medio siglo de pol¨ªtica estadounidense hacia La Habana en febrero, antes de que la Administraci¨®n de Obama decidiera dar un primer paso levantando restricciones a viajes y env¨ªo de remesas a la isla. El senador dio voz a un viraje cada vez m¨¢s aceptado en las v¨ªsceras de su partido, anta?o gran guardi¨¢n del embargo a Cuba y cuna ideol¨®gica de otras sanciones semejantes, y ahora formaci¨®n dispuesta a colaborar en la tarea de levantamiento del mismo. El nuevo planteamiento de los republicanos justifica la expectativa de cambio m¨¢s que los discursos del propio presidente.

La reflexi¨®n sobre los embargos en el siglo XXI empieza ah¨ª, por el r¨¦gimen castrista en el poder tras 47 a?os de bloqueo econ¨®mico, y con el recuerdo del de Sadam Hussein, que logr¨® resistir al m¨¢s duro embargo de la historia entre 1990 y 2003. Hicieron falta aviones F-16 para tumbarle, despu¨¦s de que la poblaci¨®n iraqu¨ª sufriera in¨²tilmente un tremendo estrangulamiento internacional basado en una resoluci¨®n del Consejo de Seguridad de la ONU.

Las sanciones econ¨®micas tampoco han tumbado al dictador norcoreano Kim Jong-il, que sigue bebiendo su amado co?ac en Pyongyang mientras su pueblo pasa hambre, ni detenido el programa nuclear de la Rep¨²blica Isl¨¢mica de Ir¨¢n. La lista de Estados sometidos a embargos o sanciones comerciales y financieras en las ¨²ltimas d¨¦cadas es muy larga: tristemente, la de los reg¨ªmenes que han sobrevivido a ellos tiene pr¨¢cticamente el mismo tama?o, siendo la ¨²nica excepci¨®n de relieve el Sur¨¢frica del apartheid.

"Es cierto que embargos y sanciones econ¨®micas no han sido eficaces en derrocar reg¨ªmenes y dictadores. Los fracasos en casos de alto perfil proyectan la sensaci¨®n de ineficacia absoluta, pero esa es una percepci¨®n distorsionada de la realidad", argumenta Gary Hufbauer, analista del Peterson Institute y autor de Economic Sanctions Reconsidered, un detallado estudio sobre la materia.

"Nosotros hemos estudiado unos 200 casos de embargos y sanciones econ¨®micas de envergadura desde la I Guerra Mundial", prosigue Hufbauer. "Nuestra conclusi¨®n es que un 34% de las veces las medidas fueron al menos parcialmente exitosas. A menudo, con logros marginales. Pero, a veces, muy sustanciales. Los objetivos estrat¨¦gicos de los bloqueos van m¨¢s all¨¢ del derrocamiento de un r¨¦gimen".

"Libia es el ejemplo perfecto", se?ala Kimberly Elliott, coautora de Economic Sanctions Reconsidered. "Las sanciones no tumbaron a Gaddafi, pero contribuyeron significativamente a un cambio de actitud del r¨¦gimen. Las sanciones tienen sin duda una capacidad limitada, pero han logrado objetivos en el pasado y podr¨¢n seguir consigui¨¦ndolos".

Pero, comprobada la incapacidad de obtener el objetivo supremo -el derrocamiento de dictadores-, ?es suficiente la espor¨¢dica obtenci¨®n de fines estrat¨¦gicos secundarios para justificar el gran sufrimiento que los embargos infligen a las poblaciones civiles? ?Hasta qu¨¦ punto llega la responsabilidad de un pueblo por que en su pa¨ªs gobierne un determinado r¨¦gimen?

"Sin duda la comunidad internacional se est¨¢ progresivamente alejando del modelo de sanci¨®n econ¨®mica general a favor de presiones m¨¢s perfiladas, que se dirigen espec¨ªficamente a los responsables y afectan menos a la poblaci¨®n civil", observa Richard Gowan, analista del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR, en sus siglas en ingl¨¦s) especializado en el estudio del Consejo de Seguridad de la ONU. "Las medidas generales han sido a menudo ineficaces y, a veces, hasta contraproducentes, al crear un s¨ªndrome de acorralamiento en el pa¨ªs afectado que aglutina a la poblaci¨®n alrededor del r¨¦gimen", prosigue Gowan.

"Coincido en que esa transici¨®n hacia medidas m¨¢s refinadas est¨¢ en marcha", dice Hufbauer. Los cinco expertos consultados para este art¨ªculo estuvieron de acuerdo en este punto. "Hay para ello razones humanitarias y tambi¨¦n de real politik. Un embargo total causa mucho da?o tambi¨¦n a los socios comerciales del pa¨ªs golpeado".

Frente a las sanciones generales -como los bloqueos totales a exportaciones, importaciones y flujos financieros-, las medidas espec¨ªficas, o "refinadas", imponen el congelamiento de determinadas cuentas bancarias y activos financieros, embargos a productos espec¨ªficos o armas, obst¨¢culos a los viajes y sanciones dirigidas para golpear exclusivamente a jerarcas de los reg¨ªmenes y sus funciones.

Esas medidas cumplen adecuadamente con una de las funciones principales de las sanciones econ¨®micas: enviar un mensaje. A la audiencia mundial -aliados y enemigos-, o al electorado interno.

"Lanzar se?ales siempre es parte importante de estos procesos y el objetivo no siempre es de car¨¢cter internacional. Cuba lo ejemplifica. Una sanci¨®n que surgi¨® con un objetivo de pol¨ªtica exterior, se mantuvo luego durante tiempo fundamentalmente por motivos de pol¨ªtica interna, pensando en ciertos grupos de presi¨®n", argumenta Elliott, que trabaja para el Center for Global Development.

La iron¨ªa del l¨ªder liberal brit¨¢nico David Lloyd George esculpi¨® en 1935 la relevancia de esa funci¨®n de los embargos, con una hiriente referencia a la tard¨ªa reacci¨®n del Ejecutivo de Londres ante la invasi¨®n italiana en Abisinia [la actual Etiop¨ªa]. "[Las sanciones] llegaron demasiado tarde para salvar a Abisinia de la subyugaci¨®n italiana... ?Pero a tiempo para salvar al Gobierno brit¨¢nico!", solt¨® en el Parlamento Lloyd George. La inacci¨®n puede tener costes muy elevados y, entre indiferencia y acci¨®n militar, las sanciones econ¨®micas son una buena opci¨®n.

"El problema de las sanciones espec¨ªficas es que son muy complejas de implementar y necesitan un dif¨ªcil y constante seguimiento", observa Paul Holtom, experto en embargos de armas del Instituto Internacional de Investigaci¨®n para la Paz de Estocolmo (SIPRI, en sus siglas en ingl¨¦s).

"Se trata de herramientas m¨¢s sofisticadas pero m¨¢s d¨¦biles y, en la mayor¨ªa de los casos, no id¨®neas para lograr objetivos estrat¨¦gicos considerables", apunta Elliott.

La diferencia de peso es evidente. Los bloqueos comerciales y financieros impuestos de 1915 en adelante costaron a los pa¨ªses objeto de las medidas alrededor del 4% del PIB anual de media. En el caso iraqu¨ª, debido a la enorme adhesi¨®n al embargo contra Sadam impulsado por Naciones Unidas, la ca¨ªda del PIB fue del 54% anual de media, seg¨²n Economic Sanctions Reconsidered. Brutal. Sanciones espec¨ªficas no pueden llegar ni de lejos a ese nivel de presi¨®n.

"Pero en nuestras investigaciones hemos comprobado que la ecuaci¨®n 'sanci¨®n m¨¢s dura igual a mejor resultado' no es tan autom¨¢tica como podr¨ªa pensarse. El propio caso iraqu¨ª lo sugiere", indica Hufbauer. "Desafortunadamente, los reg¨ªmenes autocr¨¢ticos logran normalmente proteger a su entorno, aislarlo del impacto, y trasladar el sufrimiento a la poblaci¨®n".

Precisamente la reflexi¨®n sobre el caso iraqu¨ª impuls¨® una transici¨®n hacia nuevos horizontes. Ahora, el fermento en Estados Unidos respecto al otro gran embargo simb¨®lico del mundo, el de Cuba, parece afianzar definitivamente el viraje.

El pasaje no est¨¢ exento de obst¨¢culos. Hay quienes interpretan ciertas opciones pol¨ªticas menos agresivas como se?ales de debilidad. La ofensiva de esta semana del ex vicepresidente de EE UU Richard Cheney contra Obama resume bien ese antagonismo. "Tanto nuestros amigos como nuestros adversarios aprovechar¨¢n r¨¢pidamente la situaci¨®n si piensan que est¨¢n enfrente de un presidente d¨¦bil", dijo Cheney, criticando la actitud de Obama en sus giras internacionales, las demasiadas manos estrechadas (como la de Hugo Ch¨¢vez) y "ese frecuente tono de disculpas". "No creo que Estados Unidos tenga mucho de que disculparse".

Pero los halcones parecen hoy m¨¢s aislados que nunca. "A la luz de lo ocurrido en los ¨²ltimos a?os, el embargo a Cuba parece realmente un residuo de otra era. En Europa la transici¨®n hacia las sanciones espec¨ªficas est¨¢ consolidada. Hay a veces divergencias entre pa¨ªses que abogan por el di¨¢logo a ultranza y otros m¨¢s proclives a la sanci¨®n... pero sin duda la preferencia para medidas puntuales frente a las generales est¨¢ consolidada", comenta Anthony Dworkin, compa?ero de Gowan en el ECFR y analista especializado en derecho humanitario.

Casi toda la materia se halla en el terreno de las opiniones. Pero ciertos hechos parecen lecciones, aunque se remonten al siglo V antes de Cristo. As¨ª relata Arist¨®fanes la historia del decreto megarense de Pericles en un paso de su obra Los Acarnienses: "Entonces Pericles decret¨® que los megarenses no entraran en nuestro territorio, y en nuestros mercados, por mar o por tierra. Los megarenses, ya que se mor¨ªan de hambre, pidieron que el decreto se retirara. Nosotros rechazamos, aunque nos lo pidieran muchas veces. Entonces vino el estruendo de las armas". La guerra del Peloponeso.