Constitucionalizar la financiaci¨®n auton¨®mica

La aguda controversia suscitada recientemente en torno a la financiaci¨®n auton¨®mica ha puesto de manifiesto uno de los problemas, a¨²n no resueltos por completo, de nuestro Estado auton¨®mico. As¨ª mismo ha servido tambi¨¦n para evidenciar una cuesti¨®n sobre la que existe una importante laguna en nuestro debate pol¨ªtico como es la posibilidad, y la conveniencia, de constitucionalizar los fundamentos b¨¢sicos del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica.

La Constituci¨®n es muy escueta en el tratamiento de esta cuesti¨®n: tan s¨®lo tres disposiciones (arts. 156, 157 y 158), al final del T¨ªtulo VIII, se ocupan del asunto. Era l¨®gico en el momento en que se redact¨®, cuando la prioridad era la instauraci¨®n del nuevo sistema de distribuci¨®n territorial del poder antes que el debate pormenorizado sobre los posibles modelos de financiaci¨®n; pero no lo es hoy, despu¨¦s de tres d¨¦cadas de experiencia auton¨®mica.

El PP ya ha anunciado su intenci¨®n de cambiar el modelo resultante de la reciente reforma

Contrasta esta parquedad de nuestro texto constitucional con la atenci¨®n que los de otros pa¨ªses de nuestro entorno con similares formas de organizaci¨®n territorial dedican al tema. Ci?¨¦ndonos al caso alem¨¢n, que siempre ha sido un modelo de referencia para nosotros y que en estos mismos momentos se encuentra discutiendo tambi¨¦n sobre la reforma de su modelo de financiaci¨®n, la Ley Fundamental de Bonn dedica un T¨ªtulo completo (el X, integrado por 14 extensas disposiciones constitucionales) a la regulaci¨®n del r¨¦gimen financiero entre la Federaci¨®n y los L?nder.

Materias como la delimitaci¨®n precisa de las competencias legislativas o la distribuci¨®n de los ingresos y de los gastos entre la Federaci¨®n y los L?nder; la compensaci¨®n financiera para equilibrar la desigualdad econ¨®mica entre los distintos L?nder, el papel de la Administraci¨®n financiera federal y de los L?nder, la gesti¨®n presupuestaria o, incluso, la previsi¨®n de gastos extraordinarios, entre otras, son objeto de sendas disposiciones constitucionales que regulan directamente estas cuestiones. As¨ª, la constitucionalizaci¨®n de las relaciones financieras entre la Federaci¨®n y los L?nder proporciona el marco de referencia y las condiciones de estabilidad suficientes para que no tengan que ser replanteadas repetidamente en funci¨®n de los coyunturales y cambiantes apoyos que necesite el Gobierno de turno.

A diferencia de este modelo, objeto de un amplio debate en Alemania, en el marco de la reforma constitucional en curso, aqu¨ª se ha optado por la no constitucionalizaci¨®n de las relaciones financieras en el marco del Estado auton¨®mico. A falta de una regulaci¨®n, es inevitable que esta cuesti¨®n se plantee recurrentemente cada vez que surjan problemas, reales o ficticios, sobre la insuficiencia de los recursos financieros de que disponen algunas o todas las comunidades. Y dada la naturaleza del problema -"la distribuci¨®n de bienes escasos, susceptibles de usos alternativos", seg¨²n la definici¨®n cl¨¢sica de las decisiones econ¨®micas- no ser¨¢ dif¨ªcil encontrar argumentos para poder justificar convenientemente, en cada caso, la existencia de lacerantes agravios comparativos en la distribuci¨®n intercomunitaria de los recursos financieros.

Aunque todas las cuestiones constitucionales tienen sus problemas ¨¦sta no es de las que mayores dificultades plantea; o, al menos, no m¨¢s que otras sobre las que se han propuesto reformas. En efecto, al no estar apenas regulada constitucionalmente esta materia no hay que modificar nada, lo que siempre plantea m¨¢s problemas, sino tan s¨®lo incorporar algunos elementos que, eso s¨ª, deber¨ªan ser acordados previamente entre las formaciones pol¨ªticas, tanto de ¨¢mbito estatal como auton¨®mico. Bastar¨ªa con extraer de los acuerdos precedentes y de la legislaci¨®n org¨¢nica vigente en la materia, los elementos constitucionalizables que existen y sobre los que no deber¨ªan haber obst¨¢culos insalvables que impidan encontrar un m¨ªnimo denominador com¨²n, para incorporarles al texto constitucional.

La carencia de un marco constitucional de referencia aboca a reproducir, una y otra vez, una recurrente pol¨¦mica sobre el tema, que sin duda volver¨¢ a replantearse a corto plazo. El primer partido de la oposici¨®n ya ha anunciado su intenci¨®n de cambiar el modelo de financiaci¨®n resultante de la reciente reforma, incluso sin conocer los t¨¦rminos concretos de su formulaci¨®n en la nueva LOFCA, que puede deparar sorpresas. Lo que, lejos de cerrar el dise?o del modelo de financiaci¨®n, y del auton¨®mico en general, como vienen reclamando los defensores de esa opci¨®n, s¨®lo conducir¨ªa a alimentar la din¨¢mica seguida hasta ahora, con la consiguiente y previsible nueva modificaci¨®n del sistema tras el pr¨®ximo cambio de Gobierno.

Es probable que estas cuestiones sigan suscitando controversias, pero se plantear¨¢n en t¨¦rminos muy distintos si se cuenta con un marco constitucional de referencia. Su inexistencia hasta ahora ha sido determinante en la forma como se ha desarrollado el reciente debate (y los anteriores) en torno a este tema, manifiestamente mejorable seg¨²n la opini¨®n generalizada entre los comentaristas. Ser¨ªa de desear que cuando la discusi¨®n sobre esta cuesti¨®n vuelva a plantearse, lo que sin duda ocurrir¨¢, el debate pueda desarrollarse en condiciones m¨¢s favorables; entre otras razones porque ya est¨¦n delimitadas las bases constitucionales de la financiaci¨®n auton¨®mica.

Andoni P¨¦rez Ayala es profesor titular de Derecho Constitucional Comparado en la Universidad del Pa¨ªs Vasco (UPV-EHU).