La financiaci¨®n de obras p¨²blicas en tiempos de crisis

El pasado 7 de abril, el presidente del Gobierno y el ministro de Fomento presentaron el Plan Extraordinario de Infraestructuras (PEI), apuesta del Gobierno "para relanzar la actividad econ¨®mica y generar empleo" a trav¨¦s de la realizaci¨®n, durante 2010 y 2011, de inversiones por importe de 17.000 millones de euros, el 1,7% del producto interior bruto.

La articulaci¨®n del PEI y de las obras que ¨¦ste comprende (alrededor del 70% infraestructuras ferroviarias) se realizar¨¢ a trav¨¦s de la colaboraci¨®n p¨²blico-privada, que permitir¨¢ el pago de las infraestructuras, una vez se haya finalizado y puesto en servicio la obra, a lo largo de un amplio periodo de tiempo (de 25 a 30 a?os).

La expresi¨®n "colaboraci¨®n p¨²blico-privada" se suele utilizar en dos sentidos: en primer lugar, para referirse al modelo de concesi¨®n de forma estricta, cuando el empresario que ha ejecutado la obra o infraestructura la explota posteriormente, poni¨¦ndola a disposici¨®n de los usuarios quienes satisfacen tarifas al utilizar la obra. Es el caso tradicional de las autopistas de peaje, en que el empresario entrega su suerte a la frecuencia con que los usuarios tomen la decisi¨®n de utilizar aqu¨¦llas. Tambi¨¦n se usa para un segundo modelo, en que la retribuci¨®n del empresario no viene del usuario, sino de la propia Administraci¨®n, en funci¨®n de la "disponibilidad de la obra", definida detalladamente en los pliegos que regulan el contrato, que establecen deducciones en la retribuci¨®n en caso de cumplimiento insatisfactorio o tambi¨¦n en funci¨®n de la demanda o frecuentaci¨®n de la obra. Ambas modalidades encuentran acomodo en la Ley de Contratos del Sector P¨²blico, de 30 de octubre de 2007, bajo la denominaci¨®n de "contrato de concesi¨®n de obra p¨²blica".

El Plan de Infraestructuras da protagonismo a la colaboraci¨®n p¨²blico-privada

Lo que resulta verdaderamente novedoso de la presentaci¨®n del PEI es la generalizaci¨®n de la opci¨®n de retribuir al empresario que ejecute las infraestructuras de transporte teniendo en cuenta el riesgo de disponibilidad y no en funci¨®n de la demanda (ligada a la coyuntura del tr¨¢fico).

En efecto, el modelo concesional naci¨® como medio de ejecuci¨®n de infraestructuras del transporte y basaba la retribuci¨®n del empresario en la frecuencia con que aqu¨¦llas eran utilizadas (fuera el pago a cargo del usuario o de la Administraci¨®n contratante). Fue la necesidad de extender el esquema de la concesi¨®n a otros sectores (por ejemplo hospitales), lo que llev¨® a imaginar otras situaciones de potencial riesgo para el empresario que decid¨ªa colaborar con la Administraci¨®n P¨²blica, naciendo as¨ª el "riesgo de disponibilidad". Sin embargo, la aplicaci¨®n del PEI (quiz¨¢ influido por la experiencia negativa de las autopistas radiales) supondr¨¢ generalizar la aplicaci¨®n del riesgo de disponibilidad a las infraestructuras de riesgo de demanda por excelencia.

La colaboraci¨®n p¨²blico-privada se caracteriza por un desfase entre el momento en que se requiere la inversi¨®n necesaria y aqu¨¦l en el que esa inversi¨®n ser¨¢ recuperada mediante la explotaci¨®n o la puesta en servicio. Seg¨²n la presentaci¨®n del Gobierno, "el plan est¨¢ dise?ado para que las entidades financieras puedan asumir los riesgos asociados a los proyectos y ¨¦stos proporcionen, a su vez, una rentabilidad adecuada". Para que esta previsi¨®n se convierta en realidad, deber¨¢ persuadir a las entidades financieras de que los ingresos que generar¨¢ el proyecto ser¨¢n suficientes para pagar los gastos operativos del proyecto y la deuda financiera.

Por otra parte, el dise?o de la inversi¨®n deber¨¢ permitir a los empresarios obtener una rentabilidad adecuada, lo que no es f¨¢cil teniendo en cuenta la coyuntura actual, y para lo cual ser¨¢ esencial el adecuado dise?o de los pliegos que concreten las previsiones del PEI, que pasa porque las Administraciones se crean de verdad la colaboraci¨®n p¨²blico-privada y abandonen la inercia tradicional de la obra p¨²blica a la que el sector p¨²blico de nuestro pa¨ªs est¨¢ tan acostumbrado.

El contexto en el que el PEI fue aprobado se completar¨¢ (cuando sea norma jur¨ªdica) con el Proyecto de Ley de captaci¨®n de financiaci¨®n en los mercados por los concesionarios de obras p¨²blicas (PLF). El PLF regula algunos medios de financiaci¨®n de los concesionarios de obras p¨²blicas, refiri¨¦ndose a la posibilidad de emitir obligaciones y otros valores negociables, permitiendo que los contratistas soliciten cr¨¦ditos participativos (incluso a la Administraci¨®n concedente) y ocup¨¢ndose, al tiempo, de los instrumentos de garant¨ªa de esa financiaci¨®n, al establecer previsiones sobre avales p¨²blicos y sobre la hipoteca de la concesi¨®n, medio tradicional de garant¨ªa en nuestro Derecho. El juicio global que el PLF merece es que, quiz¨¢, es demasiado continuista respecto de las previsiones ya vigentes, y, probablemente, insuficiente para cumplir, en la realidad actual, tan escasa en financiaci¨®n para el concesionario, con la finalidad que el PLF persigue. El tiempo y la tramitaci¨®n parlamentaria lo dir¨¢n.

Esteban Arimany y Daniel Ripley son abogados de Ur¨ªa Men¨¦ndez.