Cajas a la italiana

Tras muchos a?os de debate, esta semana ha comenzado un episodio decisivo para la reconfiguraci¨®n del sistema bancario espa?ol. Sistema casi ¨²nico en el mundo, con m¨¢s del 50% del negocio bancario en manos de instituciones controladas directa o indirectamente por los Gobiernos regionales. Si la narrativa generalmente aceptada de la crisis de 2007-2010 es que los excesos del mercado generaron burbujas donde se privatizaron los beneficios y se socializaron las perdidas, el caso espa?ol parece ser un claro ejemplo de lo contrario: los excesos fuera del mercado en el sector financiero espa?ol -es decir, en las cajas, fuera de la disciplina de los mercados- contribuyeron notablemente a la generaci¨®n de la mayor burbuja inmobiliaria del planeta. Hay una diferencia a?adida: en el caso de los excesos del mercado, los beneficios estaban abiertos a todos -cualquier ciudadano pod¨ªa ser accionista de los bancos y beneficiarse de los aumentos de los beneficios-. Sin embargo, no est¨¢ nada claro qui¨¦n se ha beneficiado en Espa?a de los excesos fuera del mercado de las cajas de ahorros. De hecho, en vista de los numerosos episodios que hemos presenciado de lucha feroz entre pol¨ªticos regionales por el control de las cajas, ser¨ªa l¨ªcito deducir que los grandes beneficiados de los excesos fuera del mercado en Espa?a han sido sobre todo los Gobiernos y pol¨ªticos regionales, y no los ciudadanos. Cuando, durante las dos ¨²ltimas d¨¦cadas, muchos observadores, incluyendo las instituciones internacionales, suger¨ªan que el sistema de gobierno de las cajas de ahorros espa?olas era anacr¨®nico, susceptible a la manipulaci¨®n pol¨ªtica y por tanto problem¨¢tico, la t¨ªpica respuesta era: las cajas son rentables, y si el sistema no est¨¢ roto, no hay que arreglarlo. Parece que este argumento ya no es v¨¢lido.

Las cajas, desde fuera de los mercados, han contribuido a generar la mayor burbuja inmobiliaria del planeta

Esto no quiere decir que el concepto de caja de ahorros sea fundamentalmente equivocado y que todas las cajas deban desaparecer. Pero s¨ª que deben cambiar de manera profunda. Tiene sentido tener cajas de ahorros peque?as que proporcionen servicios a las comunidades poco atendidas por el resto del sistema bancario. En otros pa¨ªses existen esas cajas, son de reducido tama?o y muy eficientes, y no suscitan las tremendas peleas por su control que hemos contemplado en Espa?a porque no son centros de poder. Lo que no tiene mucho sentido es tener cajas de ahorros grandes de tama?o sist¨¦mico, de facto centros regionales de poder financiero fuera de los mecanismos de control del mercado. Estas instituciones deben convertirse en bancos sin injerencias pol¨ªticas. La opci¨®n de seguir siendo cajas, pero solo a cambio de unos coeficientes de solvencia mucho mayores y un control m¨¢s estricto, es l¨®gica, ya que se ha demostrado que sus ¨®rganos de gobierno no son fiables y, por tanto, presentan un riesgo sist¨¦mico. La decisi¨®n del Gobierno espa?ol de esta semana se debe entender en este contexto, e introduce los incentivos correctos para acometer una reforma profunda de la estructura del sector financiero espa?ol. Se deber¨ªa haber hecho hace varios a?os, pero m¨¢s vale tarde que nunca. Esta decisi¨®n es adecuada no solo desde el punto de vista de la gesti¨®n de la crisis, sino tambi¨¦n desde un punto de vista estructural. Como describimos a continuaci¨®n, la experiencia de la privatizaci¨®n de las cajas de ahorros italianas sugiere que, a largo plazo, dicha privatizaci¨®n beneficia al conjunto del sistema financiero.

El sistema bancario italiano se desarroll¨® a ra¨ªz de la regulaci¨®n introducida tras la Gran Depresi¨®n, con un ¨¦nfasis especial en el apoyo al sector industrial, el desarrollo regional y la especializaci¨®n. Tras varias d¨¦cadas de ¨¦xito, el sistema empez¨® a mostrar sus debilidades y, a partir de 1990, Italia privatiz¨® de manera gradual las cajas de ahorros, separando el negocio bancario de las actividades culturales y sociales, abandonando el principio de la regionalidad y, sobre todo, reduciendo dr¨¢sticamente la interferencia del sector p¨²blico en la gesti¨®n y control del sistema bancario. El an¨¢lisis de este proceso de privatizaci¨®n sugiere que fue un ¨¦xito, ya que la rentabilidad de las instituciones aument¨® de manera significativa, sin por ello reducir la disponibilidad de cr¨¦dito.

El proceso de privatizaci¨®n se realiz¨® en tres etapas, con un ¨¦nfasis especial en la estructura de gobierno de las instituciones. La ley Amato, en 1990, introdujo la transformaci¨®n de las cajas de ahorros en sociedades an¨®nimas. El capital de las cajas fue transferido a fundaciones, separando as¨ª el negocio bancario de las actividades no bancarias -culturales, ben¨¦ficas y de desarrollo regional-. En esta primera etapa se determin¨® que, en general, las fundaciones ser¨ªan titulares de la mayor¨ªa del capital de las nuevas sociedades an¨®nimas bancarias. En 1994, la ley Dini elimin¨® la necesidad de que las fundaciones fueran titulares de la mayor¨ªa del capital, introduciendo beneficios fiscales para incentivar la venta de dichas participaciones mayoritarias. Finalmente, la ley Ciampi de 1998 fij¨® un plazo l¨ªmite de cuatro a?os para completar el proceso de privatizaci¨®n. En poco m¨¢s de una d¨¦cada, los activos bancarios en manos p¨²blicas pasaron de ser casi un 70% del total -incluyendo los bancos p¨²blicos y las antiguas cajas de ahorros pre-1990- a un 25% en 1997 y a tan solo un 9% en 2003. Estas cifras exageran un poco el car¨¢cter privado de la banca italiana, ya que en muchos casos varias fundaciones, controladas por Gobiernos regionales, con participaciones minoritarias cada una de ellas, pose¨ªan la mayor¨ªa del capital de instituciones financieras.

El proceso de privatizaci¨®n conllev¨® la fusi¨®n e integraci¨®n de sociedades y una reducci¨®n significativa del n¨²mero de entidades bancarias. Sin embargo, esta reducci¨®n de entidades no deriv¨® en una disminuci¨®n de la disponibilidad de los servicios bancarios, uno de los principales argumentos contra la privatizaci¨®n de las cajas de ahorros. De hecho, el n¨²mero de oficinas bancarias aument¨® tras las privatizaciones, la competencia entre instituciones aument¨® y el coste de los servicios bancarios para los usuarios disminuy¨®. En el caso espa?ol, ya muy bancarizado, la clave ser¨¢ garantizar que el proceso de fusiones no disminuya la competencia y la eficiencia.

La disciplina de mercado en el sector financiero no es perfecta, y por ello existe la regulaci¨®n y la supervisi¨®n. Pero la experiencia demuestra, de manera clara y a todos los niveles, que la mezcla de intereses pol¨ªticos y financieros, sobre todo en ¨¢mbitos de escasa transparencia como son los Gobiernos regionales espa?oles -recordemos que hasta hace un par de meses solo publicaban sus cuentas p¨²blicas con frecuencia anual y largos retrasos-, raramente genera buenos resultados y puede ser un c¨®ctel muy explosivo. Cuando baja la marea se ve qui¨¦n est¨¢ nadando desnudo, y la crisis espa?ola lo ha puesto de manifiesto de manera muy clara. Una canalizaci¨®n eficiente de los ahorros hacia actividades productivas es esencial para garantizar el crecimiento futuro de la econom¨ªa. Estamos ante la oportunidad de oro para modernizar el sistema financiero espa?ol.

?ngel Ubide es investigador visitante del Peterson Institute for International Economics en Washington