Humpty Dumpty y el regulador independiente

La cuesti¨®n es si se puede hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes, insisti¨® Alicia. La cuesti¨®n -zanj¨® Humpty Dumpty- es saber qui¨¦n es el que manda..., eso es todo". El archiconocido fragmento de Lewis Carroll viene a cuento de lo ocurrido con los nombramientos de los nuevos consejeros de la Comisi¨®n del Mercado de las Telecomunicaciones y la Comisi¨®n Nacional de la Energ¨ªa. Estos nombramientos han sido aprobados por el Gobierno con el respaldo de PNV y CiU y la oposici¨®n del PP, cuya portavoz en la Comisi¨®n de Industria del Congreso lleg¨® a calificar la decisi¨®n como "afrenta a la imparcialidad". Culminaba as¨ª una pol¨¦mica renovaci¨®n que hab¨ªa mantenido ocupados a los medios durante semanas. Al final, el Gobierno nombr¨® a consejeros de claro tinte pol¨ªtico, mientras la oposici¨®n anunciaba que, si alcanza el Gobierno, modificar¨¢ el reci¨¦n estrenado marco legal para poder cambiar la composici¨®n de los consejos.

La independencia tiende a eliminar interferencias pol¨ªticas y tentaciones electoralistas

Las reglas formales no son el problema, m¨¢s bien la baja calidad de los comportamientos pol¨ªticos

La independencia de las agencias reguladoras de sectores de inter¨¦s general y de servicio p¨²blico (public utilities) obedece a las peculiaridades de los mercados regulados cuyo buen funcionamiento requiere de unas reglas estables y de un regulador dotado de grandes dosis de legitimidad. Las empresas del sector necesitan disponer de una certeza razonable sobre c¨®mo evolucionar¨¢n las reglas marcadas por el regulador y saber que este las aplicar¨¢ de manera imparcial y coherente. La raz¨®n principal es que las empresas deben realizar inversiones importantes en activos espec¨ªficos, que son aquellos que no son reutilizables para otro prop¨®sito que el inicial.

As¨ª, por ejemplo, una empresa de energ¨ªa que construye una red de distribuci¨®n de gas o una empresa de telecomunicaciones que despliega una red de fibra ¨®ptica no podr¨¢n, cuando les convenga, llevarse f¨¢cilmente sus redes a otros territorios y ofrecer el servicio a otras poblaciones. Si se produce un cambio inesperado en las reglas de juego (tarifas, expropiaciones, requerimientos t¨¦cnicos, requisitos para los operadores), las inversiones pueden generar p¨¦rdidas cuantiosas. Y es que, una vez desembolsada la inversi¨®n, la compa?¨ªa inversora se encuentra en una situaci¨®n de lock-in: una posici¨®n de desventaja y dependencia respecto del regulador. Para invertir, las empresas necesitan depositar su confianza en el marco institucional, que debe garantizar legitimidad y certidumbre. Esto explica, en parte, que a pa¨ªses con reputaciones m¨¢s bajas en cuanto a su grado de seguridad jur¨ªdica les cueste m¨¢s atraer inversiones. Por ejemplo, ceteris paribus, a M¨¦xico, con un ¨ªndice de rule of law del 34%, seg¨²n el Banco Mundial, le cuesta atraer inversi¨®n m¨¢s que a Espa?a (85,4%), y a esta m¨¢s que a Canad¨¢ (96,7%).

En las sociedades democr¨¢ticas, una manera de asegurar certidumbre y legitimidad institucional en los sectores regulados es crear una autoridad reguladora independiente. La f¨®rmula ha disfrutado de una enorme popularidad durante las ¨²ltimas d¨¦cadas. Seg¨²n algunos estudios, desde 1990 se han creado m¨¢s de trescientas agencias reguladoras en todo el mundo. Este tipo de organismos goza de las ventajas de especializaci¨®n, flexibilidad y autonom¨ªa de gesti¨®n que caracterizan al modelo de agencias ejecutivas, pero su contribuci¨®n esencial, en t¨¦rminos de dise?o institucional, radica en su independencia, tanto del poder ejecutivo como de posibles actores empresariales poderosos, como pueden ser los llamados "campeones nacionales".

La independencia respecto a cualquier empresa del sector es de sentido com¨²n y resulta imprescindible, adem¨¢s, para garantizar la imparcialidad y preservar la competencia entre los diferentes operadores: el regulador debe ejercer como tal en funci¨®n del inter¨¦s general y no del inter¨¦s particular de una empresa, por importante que esta sea. La independencia respecto al poder pol¨ªtico se hace necesaria tambi¨¦n por diversas razones. Por una parte, la brevedad de los ciclos pol¨ªtico-electorales puede introducir incertidumbre sobre la continuidad de los marcos regulatorios y amenazar inversiones de largo plazo que exigen mayor estabilidad. En el ¨¢mbito de las compa?¨ªas de servicio p¨²blico, las inversiones necesitan habitualmente, para ser rentables, periodos de amortizaci¨®n superiores a cuatro a?os, lo que obliga a protegerlas del ciclo pol¨ªtico. Por otra parte, los Gobiernos pueden tener incentivos de corto plazo para cambiar las reglas: por ejemplo, en un contexto preelectoral, podr¨ªan verse tentados de reducir las tarifas, complaciendo a los usuarios y perjudicando a las empresas que ya no podr¨ªan retirar sus inversiones por tratarse, como indic¨¢bamos, de activos espec¨ªficos. Ese beneficio pol¨ªtico inmediato supondr¨ªa pagar, en t¨¦rminos de inter¨¦s general, un alto precio, ya que la incertidumbre introducida en el sistema acabar¨ªa por alejar, en el futuro, a los inversores.

La independencia de las agencias reguladoras tiende, en principio, a eliminar las interferencias pol¨ªticas y las tentaciones electoralistas y permite a las empresas funcionar con objetivos de largo plazo. Para garantizarla, el dise?o de estos organismos debe asegurar al menos cinco rasgos b¨¢sicos: a) consejos formados por personas con la m¨¢s alta legitimidad y prestigio en el sector, seleccionadas con criterios t¨¦cnicos y no pol¨ªticos; b) mandatos temporales no relacionados con los ciclos pol¨ªticos; c) autonom¨ªa presupuestaria; d) responsabilidad ante el Parlamento y el poder judicial (no ante el ejecutivo), y e) potestades sancionadoras suficientes para garantizar la efectividad de la misi¨®n encomendada.

En el caso que nos ocupa, se ha denunciado el hecho de que el nombramiento de los consejeros sea, en nuestra legislaci¨®n, competencia del ejecutivo. Parece muy dudoso que la causa del problema se halle aqu¨ª. En realidad, este sistema de designaci¨®n es similar al de otros pa¨ªses que no sufren de estos males. Por ejemplo, el presidente del regulador brit¨¢nico de telecomunicaciones Ofcom, que goza de una notoria imagen de independencia e imparcialidad, es nombrado por el Gobierno brit¨¢nico. Lo mismo ocurre con el presidente del regulador holand¨¦s OPTA, designado por el ministro de Econom¨ªa de los Pa¨ªses Bajos.

Propone la oposici¨®n que al presidente de estas agencias lo designe el Parlamento con una mayor¨ªa reforzada. ?Se halla aqu¨ª la soluci¨®n del problema? No necesariamente, ya que nuestra end¨¦mica incapacidad para generar mayor¨ªas amplias desembocar¨ªa probablemente en una par¨¢lisis. Por otra parte, los consensos forzados no se traducen -cuando menos a juzgar por nuestra experiencia- en la selecci¨®n de profesionales pol¨ªticamente neutrales y t¨¦cnicamente expertos. Por el contrario, desembocan habitualmente en bloqueo -v¨¦ase la interminable historia de la renovaci¨®n del Tribunal Constitucional- o bien en un improductivo sistema de cuotas de partido en el que las posiciones vacantes se distribuyen atendiendo al peso relativo de cada fuerza pol¨ªtica -ah¨ª tenemos ejemplos como el Consejo del Poder Judicial- lo que acaba por privar a los organismos resultantes de legitimidad y de operatividad al mismo tiempo.

La trifulca entre Gobierno y oposici¨®n en torno a la renovaci¨®n de estos consejos muestra que, para asegurar la independencia de las autoridades reguladoras, las reglas formales no son la clave del asunto. Es m¨¢s bien en la baja calidad de los comportamientos pol¨ªticos donde radica el problema. La gobernanza de un sistema pol¨ªtico-administrativo se nutre del funcionamiento de dos clases de instituciones: las formales -que son la materia propia del dise?o institucional- y las informales -tradiciones, normas no escritas, patrones culturales y valores que impregnan y condicionan el comportamiento de los distintos actores-. Estas ¨²ltimas se caracterizan por ser mucho m¨¢s resistentes al cambio. El problema surge cuando, como en el caso de las agencias reguladoras, se pone de manifiesto una contradicci¨®n clara entre ambos tipos de instituciones. O, dicho con otras palabras, cuando las instituciones pol¨ªticas informales -eso que solemos llamar "cultura pol¨ªtica"- inducen a comportamientos que se ponen del lado del problema y no de la soluci¨®n. Bajo la disputa que comentamos, late una cuesti¨®n de poder con min¨²scula. Y es que, a la hora de entender lo que significa un regulador independiente, para nuestros pol¨ªticos, como dir¨ªa Humpty Dumpty, lo que est¨¢, en realidad, en discusi¨®n es qui¨¦n tiene la sart¨¦n por el mango.

Francisco Longo y ?ngel Saz son profesores del Instituto de Gobernanza y Direcci¨®n P¨²blica. ESADE Business School.