Querido accionista del Estado

Imagina que eres accionista de una gran empresa con p¨¦rdidas y los ejecutivos lo ¨²nico que te proponen son recortes. Seguramente te preguntar¨¢s: ?por qu¨¦ no piensan en cambiar c¨®mo se hacen las cosas y no solo en recortar? Pues, bueno, eso es lo que est¨¢ ocurriendo en nuestras Administraciones p¨²blicas, cuyos ejecutivos (y candidatos a ejecutivos del partido de la oposici¨®n) centran sus propuestas en recortes. Creemos que, adem¨¢s de confrontar tijeras de distintos colores pol¨ªticos, debemos iniciar en Espa?a pronto un debate serio sobre c¨®mo aumentar la eficacia y eficiencia de nuestro sector p¨²blico.

Nos gustar¨ªa dejar claro que no compartimos la opini¨®n de aquellos que consideran que las Administraciones p¨²blicas espa?olas son generalmente ineficientes e irreformables por naturaleza. Por el contrario, algunas reformas exitosas de nuestra historia reciente, como las del Instituto Nacional de la Seguridad Social, la Agencia Tributaria o la Direcci¨®n General de Tr¨¢fico, son ejemplos admirados fuera de nuestras fronteras. Adem¨¢s, las Administraciones p¨²blicas espa?olas disponen de un enorme caudal de valiosos recursos materiales y sobre todo humanos. Pero ?es un caudal de recursos bien aprovechados?

La prestaci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas b¨¢sicas en Espa?a estaba mejor valorada en 2000 que en 2009

Hay que corresponsabilizar m¨¢s a los directivos, a los empleados p¨²blicos y a los propios usuarios

Quiz¨¢s no, pues existe la percepci¨®n de que ha habido un freno en el ¨ªmpetu reformista o incluso un deterioro relativo -es decir, en comparaci¨®n con otros pa¨ªses- del sector p¨²blico espa?ol. Por ejemplo, si miramos la evoluci¨®n durante la primera d¨¦cada de este siglo del indicador del Banco Mundial government effectiveness -que refleja la valoraci¨®n media que diversos observadores hacen de la prestaci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas b¨¢sicas en un pa¨ªs, como educaci¨®n, sanidad, infraestructuras y calidad de la burocracia- vemos que Espa?a estaba mejor valorada en 2000 que en 2009. Un ¨²nico indicador num¨¦rico nos dice poco y adem¨¢s podemos dudar de c¨®mo ha sido elaborado. Pero coincide con la evoluci¨®n de otros ¨ªndices y, m¨¢s importante, con la sensaci¨®n de descontento y desconfianza ciudadana hacia las instituciones p¨²blicas espa?olas, que, entre otros, recoge el Movimiento del 15-M.

Esta tendencia, como m¨ªnimo, no positiva del sector p¨²blico espa?ol se empieza a detectar antes de la crisis econ¨®mica. Por tanto, no es simplemente una consecuencia de la misma, sino que, m¨¢s bien, puede ser un factor que haya contribuido a la especial intensidad de nuestra crisis y que puede dificultar la recuperaci¨®n. No estamos en condiciones de ofrecer un diagn¨®stico exhaustivo de los problemas de eficiencia de nuestro sector p¨²blico. Pero s¨ª queremos contribuir con una reflexi¨®n general sobre lo que consideramos un problem¨¢tico denominador com¨²n que, a grandes rasgos, comparten nuestras Administraciones p¨²blicas, tanto a nivel central como auton¨®mico y local.

Hay una concentraci¨®n excesiva de responsabilidad en la c¨²pula de las organizaciones; es decir, en el ministro, en el consejero auton¨®mico o en sus equivalentes en las entidades locales. M¨¢s que pir¨¢mides, las Administraciones p¨²blicas espa?olas son un poco como cerillas, con toda la responsabilidad acumulada en la cabeza. Eso genera muchos inconvenientes. Sobre todo, para los te¨®ricamente beneficiados con esta estructura: unos pol¨ªticos que, a la m¨ªnima, arden con la facilidad de la cabeza de una cerilla mientras el resto de la Administraci¨®n puede quedar inc¨®lume.

Est¨¢ claro que los que est¨¢n en el mando central prefieren tener las riendas y ven con reticencia la p¨¦rdida de capacidad para controlar lo que pasa por "ah¨ª abajo". Pero la acumulaci¨®n de responsabilidad que sucede en Espa?a puede ser devastadora para los cargos pol¨ªticos. Lo hemos visto cuando hay un problema con la construcci¨®n de un t¨²nel, un accidente de ferrocarril, se escapa un recluso o se pierde el control sobre un incendio forestal. Periodistas y partidos de la oposici¨®n suelen apuntar al ministro o al consejero, cuando en muchos casos lo l¨®gico ser¨ªa que respondiera un directivo profesional intermedio.

Adem¨¢s, la acumulaci¨®n de responsabilidad no favorece que el ministro-consejero-alcalde sea capaz de imponer unos principios uniformes y coherentes en la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos. Por el contrario, la excesiva centralizaci¨®n de decisiones importantes lleva a un cierto laissez faire en el que los prestadores directos del servicio est¨¢n confundidos sobre qu¨¦ cuestiones es m¨¢s urgente priorizar. Por ejemplo, los profesores de ense?anza secundaria se preguntan con frecuencia: ?Qu¨¦ quieren, excelencia o cohesi¨®n social?

Por tanto, creemos que un nuevo impulso reformista en las Administraciones espa?olas deber¨ªa basarse en el principio de descentralizar responsabilidad (y poder) de los m¨¢ximos responsables pol¨ªticos tanto "hacia abajo" como "hacia fuera". La Administraci¨®n del futuro deber¨ªa corresponsabilizar m¨¢s de la prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos tanto a directivos y empleados p¨²blicos como a los propios usuarios. Queremos centrarnos en tres propuestas.

En primer lugar, Espa?a puede avanzar mucho m¨¢s en las reformas que han modernizado la gesti¨®n de las Administraciones de los pa¨ªses desarrollados durante los ¨²ltimos 20 a?os. Los nuevos modelos de gesti¨®n p¨²blica buscan una mejor conexi¨®n entre el "cielo" -el nivel pol¨ªtico- y "la tierra" -el nivel operativo administrativo-. La idea es permitir a los gestores p¨²blicos que se sit¨²an entre la c¨²pula pol¨ªtica y la base administrativa convertirse en verdaderos directivos.

La adaptaci¨®n de estas recetas gerenciales a las Administraciones p¨²blicas podr¨ªa suponer: a) Limitar el n¨²mero de niveles administrativos a unos pocos (en el caso de las Administraciones p¨²blicas: el nivel pol¨ªtico de gobierno, el nivel de grandes direcciones generales al estilo de lo que es hoy, por ejemplo, la Direcci¨®n General de Tr¨¢fico, y el nivel de unidades de gesti¨®n de servicios potentes dentro de aquellas); b) Desarrollar objetivos para las unidades no en funci¨®n de sus operaciones internas, sino de su contribuci¨®n a metas relevantes; c) Vincular la promoci¨®n de los empleados a la evaluaci¨®n de su rendimiento.

La segunda propuesta ser¨ªa "romper" las organizaciones grandes en entidades m¨¢s peque?as, que act¨²en de forma aut¨®noma y compitan entre ellas. Se tratar¨ªa de descentralizar poder de la oficina central del ministerio a la direcci¨®n del centro escolar, de la oficina de empleo o del centro de salud. Ello significar¨ªa: a) Calcular la dotaci¨®n econ¨®mica que precisa el servicio en funci¨®n de criterios objetivos como el n¨²mero de alumnos, de usuarios o pacientes; b) Dejar libertad de gesti¨®n a los responsables de esas entidades, incluyendo la contrataci¨®n de personal entre candidatos acreditados para la funci¨®n.

En tercer lugar, tambi¨¦n es necesaria una mayor responsabilidad del usuario en el momento de acceder o beneficiarse de algunos servicios. Urge desincentivar ciertos comportamientos abusivos: una frecuentaci¨®n excesiva en asistencia primaria, que un estudiante universitario repita una asignatura por encima de un n¨²mero razonable de veces o que una persona sin empleo est¨¦ inactiva. Y s¨ª, nos referimos a esa palabra casi proscrita en el debate p¨²blico en nuestro pa¨ªs: el copago. La experiencia de otros pa¨ªses nos ense?a que es posible introducir copagos sencillos y, a la vez, socialmente justos. Por ejemplo, que todos paguemos una cantidad lo suficientemente elevada (unos 20 euros por visita m¨¦dica) para evitar un abuso de los servicios, pero con un l¨ªmite anual lo suficientemente bajo (unos 100 euros al a?o) para no discriminar a los m¨¢s necesitados econ¨®mica o sanitariamente, como los enfermos cr¨®nicos. La posibilidad de gratuidad total o reembolso deber¨ªa quedar limitada a colectivos extremadamente vulnerables y no, por ejemplo, a todos los pensionistas.

Como accionistas del Estado, nos gustar¨ªa que estas propuestas, y no solo los recortes presupuestarios, formaran parte del debate pol¨ªtico para salir de la crisis.

Xavier Ballart es profesor de Administraci¨®n P¨²blica y Pol¨ªticas P¨²blicas en la UAB y V¨ªctor Lapuente Gin¨¦ es profesor en el Instituto para la Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo.