La reforma constitucional en perspectiva

Sin Dinero no hay Estado. Esto ya nos lo ense?¨® Hamilton en El Federalista (Cap¨ªtulo XXX): "El dinero ha sido considerado, con raz¨®n, como el principio vital del cuerpo pol¨ªtico, como aquello que sostiene su vida y movimiento y le permite ejecutar sus funciones m¨¢s vitales". Esta es una regla que, en t¨¦rminos absolutos, no admite excepci¨®n. De ah¨ª que las relaciones entre el Estado y su moneda y su deuda sean un indicador de primera importancia para conocer el estado de salud tanto del primero como de las segundas. Y de ah¨ª tambi¨¦n que no haya tarea en la que el Estado ponga m¨¢s empe?o que en dar garant¨ªas respecto del valor de su moneda y del pago de su deuda.

Hasta la fecha ha sido muy infrecuente que el Estado haya recurrido a la Constituci¨®n en esta tarea. Pero en algunos casos s¨ª ha ocurrido. En Estados Unidos, tras la guerra civil, se incluy¨® en la XIV Enmienda una garant¨ªa del pago de la deuda. A dicha garant¨ªa se ha hecho referencia en el reciente debate sobre la elevaci¨®n del techo de la deuda, lleg¨¢ndose a sostener que el presidente pod¨ªa no necesitar el concurso del Congreso para seguir haciendo frente al pago de la misma. Pero la opini¨®n dominante en el pa¨ªs considera que la garant¨ªa de la XIV Enmienda est¨¢ muy vinculada a la deuda contra¨ªda durante la guerra civil y no tiene alcance general. En consecuencia, se ha considerado que la decisi¨®n del Congreso era insoslayable.

Alemania marca el camino que vamos a acabar recorriendo todos los dem¨¢s

Hay que homogeneizar las Constituciones de los distintos pa¨ªses en este tema tan decisivo

El precedente m¨¢s expresivo es, sin duda, el de la reforma constitucional de 1926 en la Francia de la Tercera Rep¨²blica. Vale la pena recordarlo. "En 1926, en un momento en que la moneda francesa estaba pr¨®xima al hundimiento, especialmente porque la deuda p¨²blica era enorme y porque los ahorradores no ten¨ªan confianza en el Estado, en particular en su capacidad de pagarla en su integridad, el antiguo presidente de la Rep¨²blica, Raymond Poincar¨¦, volvi¨® a formar un Gobierno que ten¨ªa ante todo como objetivo dar seguridad a los prestamistas del Estado, con la finalidad de salvar la moneda. Decidi¨®, en consecuencia, proceder a una revisi¨®n constitucional instituyendo una Caja p¨²blica, la Caja Aut¨®noma de Amortizaci¨®n, que estar¨ªa gestionada independientemente del Estado y que se alimentar¨ªa de recursos propios constitucionalmente garantizados: los derechos de sucesi¨®n, la tasa de la primera transmisi¨®n de inmuebles posterior a la entrada en vigor de la reforma y las rentas del monopolio del tabaco y de las cerillas. Esta Caja ten¨ªa como ¨²nica tarea la de amortizar la deuda del Estado reembols¨¢ndola gracias a los recursos que le estaban afectados. Para hacer comprender a los ciudadanos que se trataba de un compromiso solemne del Estado y que los Gobiernos ulteriores no podr¨ªan modificar estas reglas sin encontrar obst¨¢culos dif¨ªcilmente superables, el Gobierno Poincar¨¦ solicit¨® y obtuvo del Parlamento una revisi¨®n constitucional inscribiendo estas reglas en la Constituci¨®n. Estas reglas, sin embargo, no conciernen a los ¨®rganos superiores del Estado: se trata, al contrario, de crear una instituci¨®n secundaria, pero aut¨®noma, cuyas funciones est¨¢n excluidas de las competencias de los ¨®rganos superiores del Estado".

En estos t¨¦rminos comentaba 33 a?os m¨¢s tarde el profesor Jacques Cadart (Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2? ed. LGDJ Par¨ªs 1979, T. I, p. 121) la reforma constitucional aprobada mediante la Ley Constitucional de 10 de agosto de 1926. Una norma que no es materialmente constitucional se hab¨ªa convertido en formalmente constitucional, con la finalidad de salvar la moneda y garantizar el pago de la deuda. En realidad, la reforma iba m¨¢s lejos de lo que el propio profesor Cadart dice, ya que conten¨ªa una cl¨¢usula suplementaria para el caso de que no fueran suficientes los recursos expresamente mencionados, que consist¨ªa en la inclusi¨®n anualmente en los Presupuestos Generales del Estado de una cantidad adicional igual al montante de tales recursos. En ning¨²n caso se admitir¨ªa el impago de la deuda. Este era el mensaje. La Constituci¨®n se incorporaba de manera inequ¨ªvoca a una operaci¨®n de salvamento de la moneda y de garant¨ªa de la deuda. El parecido entre la reforma francesa de 1926 y la que est¨¢ en debate en Espa?a en este 2011 salta a la vista, aunque tambi¨¦n lo hacen las diferencias entre una y otra.

En ambos casos hay una respuesta a una situaci¨®n de emergencia. Pero en 1926 hab¨ªa solamente eso, mientras que en 2011 en Espa?a la respuesta va a ir mucho m¨¢s all¨¢ de la emergencia, para incorporarse establemente a la Constituci¨®n.

La reforma constitucional que se est¨¢ tramitando en Espa?a tiene su origen en la necesidad de dar respuesta a una emergencia, pero es en el fondo un episodio en el proceso de constitucionalizaci¨®n de la Uni¨®n Europea, que tiene un precedente en la reforma constitucional alemana de 2009 y que va a ser seguida por reformas constitucionales en, por lo menos, los pa¨ªses que comparten el euro como moneda, aunque previsiblemente se extender¨¢ a los dem¨¢s.

Estamos asistiendo a los primeros pasos de una innovaci¨®n en el Derecho Constitucional Europeo de importancia extraordinaria, aunque dicha innovaci¨®n no vaya a ser el resultado de una decisi¨®n constituyente europea, sino de la suma de decisiones constituyentes de los distintos pa¨ªses que integran la Uni¨®n. Alemania, como viene ocurriendo por lo dem¨¢s en el Derecho Constitucional Europeo posterior a la II Guerra Mundial, ha empezado marcando el camino, pero despu¨¦s lo vamos a acabar recorriendo todos los dem¨¢s. Espa?a es la que lo est¨¢ haciendo en primer lugar, pero no va a ser la ¨²ltima en hacerlo.

Hacer de la necesidad virtud. De eso es de lo que se trata. Tenemos una moneda ¨²nica y una pol¨ªtica monetaria ¨²nica, pero ni tenemos ni podemos tener en las circunstancias actuales y en el tiempo en que es posible hacer predicciones una pol¨ªtica econ¨®mica y una pol¨ªtica fiscal ¨²nica. Las tensiones entre esta unidad, por un lado, y ausencia de unidad, por otro, han sido manejables hasta que la crisis econ¨®mica ha hecho acto de presencia con la intensidad con que lo ha hecho. Han dejado de serlo. Y si no se encuentra una f¨®rmula, no para manejar las tensiones, sino para evitar que vuelvan a producirse, continuar avanzando en el proceso de construcci¨®n de la Uni¨®n Europea ser¨¢ sencillamente imposible.

La reforma de la Constituci¨®n para incluir el principio de estabilidad presupuestaria y fijar el l¨ªmite del d¨¦ficit de todas las administraciones p¨²blicas es la expresi¨®n de la voluntad del Estado de seguir avanzando en el proceso de construcci¨®n de la Uni¨®n Europea. Puesto que no es posible todav¨ªa una Constituci¨®n Europea, hay que homogeneizar al menos las Constituciones de los distintos pa¨ªses en un tema tan decisivo como este.

Lo que no ha formado parte del Derecho Constitucional de cada uno de los pa¨ªses que han constituido la Uni¨®n Europea, tiene que pasar a formar parte del mismo, al menos para aquellos que comparten el euro como moneda. Formalmente va a ocurrir como consecuencia de una decisi¨®n constituyente soberana de cada uno de los pa¨ªses a trav¨¦s de sus ¨®rganos constitucionales competentes para ello. Pero materialmente es una exigencia de la supervivencia de la Uni¨®n Europea.

Esta exigencia vale para todos los pa¨ªses de la Uni¨®n, aunque se viva de manera muy distinta en unos y otros. Hay pa¨ªses que no tienen que soportar ninguna presi¨®n sobre su deuda y que no tienen que hacer frente, en consecuencia, a ninguna emergencia y hay otros a los que nos ocurre lo contrario. Pero la amenaza para la supervivencia de la Uni¨®n nos afecta a todos.

La reforma constitucional en este terreno no es una reforma espa?ola sino europea, como tambi¨¦n lo fue la que se hizo en 1992 para hacer posible la ratificaci¨®n del Tratado de Maastricht. Lo que ocurre es que esta tiene un calado incomparablemente mayor y nos sit¨²a ante una limitaci¨®n de soberan¨ªa mucho m¨¢s visible. Pero as¨ª, con limitaciones de soberan¨ªa, es como se ha ido construyendo la Uni¨®n Europea.

Javier P¨¦rez Royo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.