Una aclaraci¨®n necesaria
Europa funciona a varias velocidades en muchos aspectos. Pero la cooperaci¨®n reforzada no es un instrumento v¨¢lido para ser utilizado por algunos Estados miembros de la zona euro ante la actual crisis
La virulencia de la crisis financiera, econ¨®mica y de deuda soberana no solo pone en cuesti¨®n la viabilidad del euro, sino tambi¨¦n la capacidad de la UE para dar con la f¨®rmula pol¨ªtica que permita encauzar la situaci¨®n y frenar una deriva de consecuencias desastrosas para todos, incluida Alemania. Si a las imperfecciones de origen de nuestra uni¨®n monetaria le sumamos los desequilibrios econ¨®micos en la zona euro, podemos entender las dificultades para poder afrontar de forma conjunta cualquier cambio que permita devolver a los mercados la confianza en la fortaleza de nuestra zona monetaria.
En los ¨²ltimos d¨ªas unas filtraciones han resucitado la opci¨®n de la Europa a varias velocidades -?dentro?- de la eurozona. Por supuesto, nadie se atreve a hacer suya esta idea, ni a presentar propuesta concreta alguna. Se trata de globos sonda acompa?ados de posteriores desmentidos que permiten, a quien los provoca, evaluar las reacciones que una cooperaci¨®n reforzada ocasionar¨ªa en las instituciones europeas y en las canciller¨ªas de aquellos Estados que se imaginan fuera del grupo de los elegidos.
Hay que rechazar la idea de crear una zona 'euro plus' que se deshaga de aquellos con problemas
Una soluci¨®n m¨¢s r¨¢pida ser¨ªa la firma de un tratado espec¨ªfico para los 17 Estados de la zona euro
Resulta oportuno aclarar en qu¨¦ piensan realmente aquellos que imaginan una zona euro redise?ada a partir de instrumentos de integraci¨®n diferenciada. Tambi¨¦n parece imprescindible considerar las previsiones jur¨ªdicas establecidas en los tratados de la UE para ser conscientes de las exigencias impuestas con relaci¨®n a la cooperaci¨®n reforzada. Solo cuando se aclare el alcance pol¨ªtico del instrumento en cuesti¨®n y se conozca sus limitaciones jur¨ªdicas se podr¨¢ concluir si se trata de una herramienta adecuada para superar los problemas de la zona euro o si, por el contrario, es preferible rechazar estas f¨®rmulas de integraci¨®n diferenciada y apostar por una reforma de los tratados.
Hay que tener presente que el debate pol¨ªtico sobre las dificultades que entra?a la integraci¨®n unitaria como m¨¦todo v¨¢lido para avanzar en una Uni¨®n Europea, no es nuevo aunque se agudiza en una Europa de 27 Estados diferentes entre s¨ª y enfrentados a una situaci¨®n excepcional.
En la d¨¦cada de los setenta, ya se alzaron voces que constataban la necesidad de introducir criterios de diferenciaci¨®n temporal, material o espacial en el proceso de construcci¨®n europea, para hacerlo compatible con la voluntad y la capacidad de actuaci¨®n de los distintos Estados. As¨ª, aunque se atribuye al Informe Tindemans la primera referencia a la Europa a varias velocidades, fue Willy Brandt, ante el congreso del Movimiento Europeo celebrado en Par¨ªs en 1974, quien lo plante¨® por primera vez. Desde entonces, la b¨²squeda de f¨®rmulas flexibles de integraci¨®n bajo una siempre evocadora nomenclatura (Europa "a varias velocidades"; Europa como "n¨²cleo duro"; Europa "a geometr¨ªa variable"; Europa de "c¨ªrculos conc¨¦ntricos"; Europa "a la carta"...) ha sido puesta en pr¨¢ctica dentro y fuera de los tratados.
Gracias a la flexibilidad en el ritmo de asunci¨®n de compromisos ha sido posible poner en marcha la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria, o aprobar una pol¨ªtica social para la Uni¨®n sin Reino Unido. Tambi¨¦n se logr¨® avanzar en el dise?o del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia a cambio de reconocer una serie de excepciones para Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. M¨¢s recientemente, la Carta de Derechos Fundamentales de la Uni¨®n ha entrado en vigor solo despu¨¦s de incluir las cl¨¢usulas de opting out de las que disfrutan Reino Unido y Polonia y, en el futuro, probablemente la Rep¨²blica Checa. Y no se puede olvidar que, bajo un esquema de flexibilidad, construido inicialmente al margen de los tratados comunitarios, se hizo realidad la libre circulaci¨®n de personas en el acuerdo intergubernamental de Schengen.
En suma, resulta evidente que la construcci¨®n de Europa ha requerido de una constante combinaci¨®n entre el m¨¦todo de integraci¨®n unitaria y aquellas expresiones de integraci¨®n diferenciada que, vinculando solo a un grupo de Estados, han facilitado a la Uni¨®n seguir avanzando en las pol¨ªticas europeas. Hay que tener presentes estos antecedentes y valorar muy positivamente lo que han supuesto para el proceso de integraci¨®n. Ser¨ªa, sin embargo, una ingenuidad no alertar acerca de los riesgos pol¨ªticos y de los problemas jur¨ªdicos que implicar¨ªa considerar que la cooperaci¨®n reforzada pueda ser el instrumento para abordar las reformas que necesita nuestra arquitectura monetaria europea.
No se trata, como afirm¨® ante el Parlamento Europeo Herman van Rompuy, de desdramatizar el debate sobre la cooperaci¨®n reforzada, sino de exigir a quienes tienen responsabilidades en las instituciones europeas una respuesta firme de rechazo a dichas herramientas dentro de la zona euro. Los 17 Estados de la zona euro son, en s¨ª mismos, una vanguardia de Estados que debe operar a 17, superar sus dificultades a 17 y perfeccionarse en su dise?o tambi¨¦n a 17. Cualquier otra opci¨®n es una regresi¨®n dif¨ªcil de aceptar desde un planteamiento estrictamente pol¨ªtico, adem¨¢s de contar con serios obst¨¢culos de orden jur¨ªdico que no conviene despreciar. Conviene recordar que fue el Tratado de ?msterdam el que regul¨® por primera vez la cooperaci¨®n reforzada como un instrumento a utilizar por un grupo de Estados que deseen avanzar en la consecuci¨®n de una mayor integraci¨®n europea, dentro de las instituciones y de conformidad con los procedimientos establecidos al efecto por la Uni¨®n.
El Tratado se?ala que las cooperaciones reforzadas no pueden iniciarse en el ¨¢mbito de las competencias exclusivas de la Uni¨®n -y la monetaria lo es-, ni deben afectar negativamente al mercado interior -como ocurrir¨ªa en el caso de dise?ar una pol¨ªtica fiscal y presupuestaria para una parte de los Estados de la zona euro-, ni a la cohesi¨®n econ¨®mica y social. Las cooperaciones reforzadas solo pueden plantearse en el ¨¢mbito de las competencias que la Uni¨®n comparte con los Estados miembros y, en todo caso, han de perseguir un refuerzo del proceso de integraci¨®n.
As¨ª las cosas, parece jur¨ªdicamente claro que la cooperaci¨®n reforzada no es el instrumento v¨¢lido para ser utilizado por algunos Estados miembros de la zona euro y crear una especie de euro plus. De hecho, lejos de servir para reforzar el proceso de integraci¨®n monetaria, supondr¨ªan un mecanismo para deshacerse del lastre que suponen aquellos Estados que hoy atraviesan dificultades econ¨®micas. Para reforzar la zona euro y la gobernanza econ¨®mica de la Uni¨®n, los Estados y las instituciones europeas deben olvidarse de las cooperaciones reforzadas porque no aportan una soluci¨®n factible ni eficaz. La soluci¨®n pol¨ªtica y jur¨ªdicamente m¨¢s adecuada pasa por una reforma de los tratados. No ser¨ªa necesaria la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental, sino que el Consejo Europeo, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, a la Comisi¨®n y, probablemente, tambi¨¦n al BCE, podr¨ªa adoptar una decisi¨®n que modificase la totalidad o parte de las disposiciones que regulan en el Tratado la pol¨ªtica econ¨®mica y monetaria de la Uni¨®n. La entrada en vigor de tal reforma se materializar¨ªa una vez haya sido aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. A nadie se le oculta el derecho de veto del que dispondr¨ªan todos los Estados, tambi¨¦n aquellos que no forman parte de la zona euro. No se puede obviar que esta soluci¨®n plantea riesgos y requiere de unos plazos que podr¨ªan no acomodarse a la urgencia de la situaci¨®n.
Cabe otra soluci¨®n alternativa m¨¢s r¨¢pida pero menos comunitaria: la firma de un tratado intergubernamental -como lo fue inicialmente Schengen- para los 17 Estados de la zona euro. M¨¢s tarde podr¨ªa incorporarse a los tratados, por el mismo procedimiento que lo hizo Schengen.
En definitiva, si como parece deducirse del discurso de Van Rompuy en el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo ha tomado la decisi¨®n de avanzar en el dise?o de una gobernanza europea, debe hacerlo impulsando una r¨¢pida reforma de los tratados, prescindiendo de cualquier f¨®rmula de Europa a varias velocidades dentro de la zona euro. Las cooperaciones reforzadas est¨¢n llamadas a jugar un relevante papel, pero no es la zona euro su teatro natural de operaciones. Aceptar lo contrario ser¨ªa equivocar por completo la estrategia pol¨ªtica y estar dispuesto a vulnerar las reglas del juego que nos hemos dado.
Manuel Mar¨ªn fue vicepresidente de la Comisi¨®n Europea. Mariola Urrea Corres es profesora titular de Derecho Internacional P¨²blico de la Universidad de La Rioja.
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