Diplomacia a la deriva

Los primeros pasos nunca son f¨¢ciles, pero cuesta encontrar en la historia del desarrollo institucional de la Uni¨®n Europea un primer a?o tan poco exitoso como el que ha tenido el Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior. Tal vez muchos de ustedes no se hayan percatado de que, desde enero de 2011, tenemos un servicio diplom¨¢tico conjunto para toda la UE. No se preocupen si no lo sab¨ªan: tampoco nuestros socios internacionales parecen darse por enterados de esta innovaci¨®n, prevista en el Tratado de Lisboa.

En el Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior convergen diplom¨¢ticos tradicionales, que tienen por profesi¨®n comunicarse, encontrar acuerdos y trabajar con hom¨®logos de otros Estados, con funcionarios de la Comisi¨®n Europea, un cuerpo multinacional acostumbrado a trabajar para el inter¨¦s com¨²n con colegas de culturas e idiomas distintos, y con personas del equipo del Consejo de la UE que se ocupaba de pol¨ªtica exterior (el que dej¨® Javier Solana), habituados a navegar, con pocos recursos y mucha imaginaci¨®n, en la jungla administrativa bruselense y en la arena diplom¨¢tica internacional. Parecer¨ªa l¨®gico que su fusi¨®n en una sola instituci¨®n resultara relativamente sencilla, mucho m¨¢s, por ejemplo, que crear un Banco Central Europeo. Las se?ales que llegan de Bruselas son exactamente las contrarias: personas cuya tarea es lidiar con negociadores brasile?os, periodistas ucranios, pr¨ªncipes saud¨ªes o generales estadounidenses est¨¢n teniendo enormes dificultades para operar en un mismo equipo con colegas que trabajaban, literalmente, al otro lado de la bruselense Rue de la Loi.

La debilidad diplom¨¢tica de la UE no solo la busca Londres, tambi¨¦n conviene a Par¨ªs y Berl¨ªn

No es este un fracaso colectivo de todos ellos, sino el resultado de un c¨²mulo de errores en la direcci¨®n del proceso. La persona al frente es Catherine Ashton, quien tom¨® las riendas de la representaci¨®n exterior de la UE en enero de 2010, un a?o antes de la puesta en marcha del servicio. Ante el alud de cr¨ªticas que le cay¨® en ese primer a?o por su actuaci¨®n, o m¨¢s bien por su inactividad, los defensores de Ashton se escudaron en el trabajo herc¨²leo que supondr¨ªa la creaci¨®n de las estructuras del Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior. Viendo los resultados, el argumento parece casi una iron¨ªa.

A la sombra de la crisis del euro, que acapara la atenci¨®n internacional y, sobre todo, la europea, el Servicio de Acci¨®n Exterior hubiese podido ganar nuevos espacios y consolidarse en zonas m¨¢s cercanas o menos problem¨¢ticas. Sin embargo, su despliegue estuvo plagado de trabas y conflictos burocr¨¢ticos que debilitaron el papel de los nuevos embajadores de la UE. As¨ª, por ejemplo, las promesas de las autoridades europeas a los revolucionarios tunecinos, egipcios y libios siguen sin tomar cuerpo a pesar de disponer ya la UE del servicio capacitado para cumplirlas. En vez de verse liberados de las rigideces de los procedimientos de servicios exteriores con siglos de existencia, como el franc¨¦s y el brit¨¢nico, los diplom¨¢ticos de la UE lidian con reglas de funcionamiento incluso peores. Como resultado, las j¨®venes y desorganizadas asociaciones que han florecido en el norte de ?frica se vieron a menudo abocadas a recurrir a financiadores catar¨ªes y de otros lugares con credenciales democr¨¢ticas m¨¢s que dudosas, exasperadas por la incapacidad europea para responder a sus apremiantes necesidades e inquietudes.

Tomada en su conjunto, la UE es la mayor potencia diplom¨¢tica global, con presencia en pr¨¢cticamente todo el mundo y un total de m¨¢s de 50.000 diplom¨¢ticos y otros funcionarios en activo. Sin embargo, esta suma de todas las diplomacias nacionales, cada una dedicada a defender los intereses propios, es pura especulaci¨®n, y no se la puede equiparar a una diplomacia verdaderamente europea.

El peso internacional de la UE debe ganarse, sobre todo, por la acci¨®n exterior conjunta, y esta se apoya principalmente en el Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior. Catherine Ashton ha logrado algunos ¨¦xitos (por ejemplo, sentar a serbios y kosovares en la misma mesa) y una buena relaci¨®n con Hillary Clinton. Pero su desinter¨¦s manifiesto por otros ¨¢mbitos cruciales, como la cooperaci¨®n en temas de seguridad y defensa, y su incapacidad por hacer buen uso de los importantes recursos que le han sido confiados, son mucho m¨¢s visibles. Llama la atenci¨®n que unos l¨ªderes que no dudaron en forzar el reemplazo de gobernantes electos que conservaban mayor¨ªa parlamentaria en Grecia e Italia tengan tanta paciencia con quien no cuenta con otra legitimaci¨®n que la de su nombramiento in extremis en un Consejo Europeo. Tal vez sea el s¨ªntoma m¨¢s claro de que la debilidad de la diplomacia europea no es solo buscada por su Gran Breta?a natal, sino que les conviene a muchos, empezando por los Gobiernos de Alemania y Francia.