El ajuste econ¨®mico de la transici¨®n

El 6 de octubre de 1973, d¨ªa del Yom Kipur, o del Perd¨®n, para los jud¨ªos, las tropas de los pa¨ªses ¨¢rabes vecinos lanzaron una ofensiva a gran escala contra Israel. Tras tres semanas de combates, los israel¨ªes ¡ªcontando con la ayuda de EEUU¡ª lograron restablecer su hegemon¨ªa. Esta breve guerra iba a dejar un rastro profundo, y no solo en Oriente Pr¨®ximo. Sabedores del soporte occidental al Estado hebreo, los pa¨ªses ¨¢rabes decidieron utilizar el petr¨®leo como arma econ¨®mica y bloquearon los env¨ªos previstos a los pa¨ªses que apoyaban a Israel. Los precios se triplicaron en muy pocas semanas y a¨²n aumentar¨ªan m¨¢s en los a?os siguientes. Fue el detonante del fin de la ¨¦poca dorada ¡ªla larga etapa de crecimiento econ¨®mico que sigui¨® a la Segunda Guerra Mundial¡ª, que en aquellos momentos sufr¨ªa ya los efectos de la crisis del sistema monetario internacional y las consiguientes presiones inflacionistas.

?Pocas semanas despu¨¦s, el 20 de diciembre, mor¨ªa asesinado en Madrid el almirante Luis Carrero Blanco, presidente del Gobierno espa?ol y hombre de confianza de Francisco Franco, el anciano dictador de 81 a?os. La muerte de Carrero, delf¨ªn y garante del r¨¦gimen, significaba el inicio de un proceso de transici¨®n abierto a todo tipo de incertidumbres.

Estos dos acontecimientos y sus secuelas iban a presidir la trayectoria econ¨®mica de Espa?a en los a?os siguientes. Para comprender el proceso es necesario que nos detengamos primero en el estado de la econom¨ªa espa?ola en v¨ªsperas de la crisis del petr¨®leo. Despu¨¦s del inapelable desastre que signific¨® la autarqu¨ªa, la liberalizaci¨®n impulsada por el Plan de Estabilizaci¨®n de 1959, si bien incompleta, abri¨® el paso a una etapa de crecimiento econ¨®mico sin precedentes. Este fue un proceso estrechamente vinculado a la gran expansi¨®n que se produc¨ªa paralelamente en toda Europa Occidental. De Europa vinieron los turistas y los capitales que permitieron a Espa?a adquirir la maquinaria y la tecnolog¨ªa con la que se moderniz¨® y ampli¨® el sector industrial. A Europa fueron centenares de miles de trabajadores que contribuyeron con sus remesas a la mejora del pa¨ªs, tanto a escala macroecon¨®mica como familiar.

La econom¨ªa espa?ola creci¨® entre 1960 y 1973 m¨¢s que ninguna otra de Europa, una diferencia que se explica en gran medida por la magnitud del atraso anterior. Las estimaciones m¨¢s fiables nos hablan de que el PIB por habitante de Espa?a era el 62% del de los principales pa¨ªses europeos antes de la Guerra Civil y que descendi¨® 20 puntos en los a?os de la autarqu¨ªa. El gran crecimiento de los a?os sesenta permiti¨® recuperar la cota perdida, pero no ir mucho m¨¢s all¨¢: hacia 1973, el PIB por habitante espa?ol era el 64% del europeo. En cualquier caso, esta etapa de fuerte expansi¨®n alter¨® profundamente la estructura econ¨®mica de Espa?a. La industria se diversific¨® y extendi¨® sus ra¨ªces m¨¢s all¨¢ de las regiones industriales tradicionales, mientras el auge del turismo impulsaba la construcci¨®n y los servicios. Consecuencia de todo ello, un fort¨ªsimo proceso migratorio convirti¨® a millones de campesinos empobrecidos en trabajadores urbanos mejor remunerados y, sobre todo, con mejores expectativas de futuro.

La crisis petrolera de 1973 fue el detonante del fin de una ¨¦poca dorada

Este decenio largo de crecimiento acelerado, sin duda globalmente positivo, no se produjo sin sombras. Algunas de ellas iban a convertirse en amargos costes en cuanto cesara la expansi¨®n. El m¨¢s importante de estos d¨¦bitos derivaba de los efectos que las veleidades pol¨ªticas del Estado franquista impusieron sobre el proceso de crecimiento.

Mediante la concesi¨®n de v¨ªas privilegiadas de cr¨¦dito y de otras ventajas a determinados sectores y empresas p¨²blicas y privadas, los Gobiernos de Franco provocaron que la inversi¨®n industrial se distribuyera en funci¨®n de los intereses pol¨ªticos o particulares de los dirigentes de turno y no conforme a la rentabilidad o a las expectativas de futuro de cada sector. No olvidemos que el poder se ejerc¨ªa sin control democr¨¢tico alguno y bajo la f¨¦rula de la represi¨®n. La econom¨ªa espa?ola presentaba as¨ª, a comienzos de los a?os 1970, una estructura deforme en la que hab¨ªan adquirido un peso excesivo actividades que nunca fueron rentables y que pronto devendr¨ªan insostenibles.

Una segunda sombra surgida en los a?os del desarrollo fue una fuerte tendencia a la inflaci¨®n que obligaba a adoptar medidas de reajuste peri¨®dicamente. El alza de los precios se torn¨® especialmente intensa en los ejercicios previos a la crisis petrolera debido en parte a las condiciones internacionales, pero tambi¨¦n a factores internos. Entre 1970 y 1973, los precios subieron en Espa?a a un ritmo superior al 9% anual.

Sobre este escenario de desequilibrio estructural y de fuerte inflaci¨®n impact¨® la multiplicaci¨®n s¨²bita de los precios del petr¨®leo. El barril de Arabia ligero (el de mayor consumo en Espa?a) pas¨® de 3 a 11,70 d¨®lares entre octubre de 1973 y enero de 1974. Dos terceras partes del consumo energ¨¦tico espa?ol depend¨ªan de las importaciones de crudo. La factura a pagar aument¨® en 2.500 millones de d¨®lares, lo que significaba, por s¨ª solo, un incremento del d¨¦ficit comercial del 50%. Un impacto de esta magnitud iba a tener, inevitablemente, importantes consecuencias. A corto plazo implicaba un empobrecimiento colectivo por transferencia neta de recursos al exterior, un aumento de las presiones inflacionistas y la aparici¨®n de serios desajustes fiscales. A nivel m¨¢s profundo, el cambio en los precios relativos de la energ¨ªa conllevaba una alteraci¨®n de las condiciones de producci¨®n y hac¨ªa inevitable un reajuste de car¨¢cter estructural. Todo ello en un contexto internacional de gran incertidumbre.

Los a?os del ¡®desarrollo¡¯ legaron inflaci¨®n y una industria deforme

Ante este panorama, las autoridades se vieron abocadas a tomar decisiones que iban a tener consecuencias de amplio calado. La primera de ellas, y la m¨¢s trascendente a corto plazo, era la referida a los precios de venta interior de los derivados del petr¨®leo. Una repercusi¨®n plena del alza del crudo implicaba (como m¨ªnimo) doblar los precios de venta de los productos derivados, algo que hubiera tenido repercusiones depresivas inmediatas sobre la actividad econ¨®mica. No se trataba solo del transporte; recordemos que la mayor parte de la electricidad se produc¨ªa en centrales t¨¦rmicas consumidoras de fuel.

Ante esta eventualidad, el ¨²ltimo Gobierno de Franco opt¨® por una repercusi¨®n tan solo parcial, absorbiendo el Estado una parte del aumento del coste del crudo por la v¨ªa de reducir los impuestos que gravaban el consumo de derivados. As¨ª, mientras los precios de las gasolinas y el fuel aumentaban tan solo en torno a un 20% en t¨¦rminos reales, los ingresos del Estado por la venta de derivados del petr¨®leo disminu¨ªan un 35%.

El mismo objetivo de soslayar los efectos de la crisis internacional tuvo la segunda gran decisi¨®n de estos meses cruciales: el mantenimiento de una pol¨ªtica monetaria laxa destinada a evitar dificultades de financiaci¨®n a las empresas. Se trataba de sostener la demanda interior ante el fuerte declive que estaba experimentando la demanda exterior. Tengamos en cuenta que, a diferencia de Espa?a, los pa¨ªses europeos de nuestro entorno adoptaron de inmediato pol¨ªticas de ajuste, transfiriendo los aumentos del precio del crudo a los consumidores y adoptando al tiempo medidas de control de la oferta monetaria. La consiguiente contracci¨®n econ¨®mica de estos pa¨ªses tuvo efectos inmediatos sobre Espa?a: en t¨¦rminos reales, los ingresos procedentes del turismo descendieron m¨¢s de un 30%, y las exportaciones, casi un 8%.

Esta pol¨ªtica acomodaticia o compensatoria continu¨® tras la muerte de Franco y el inicio efectivo de la Transici¨®n. Sus resultados fueron, por un lado, un retraso en el proceso de ajuste, con el consiguiente mantenimiento de tasas de crecimiento relativamente altas, pero a costa de un agravamiento de los desequilibrios de fondo. Entre 1973 y 1976, el PIB espa?ol creci¨® un 16%, mientras que en los principales pa¨ªses de Europa Occidental el crecimiento fue tan solo del 5,5%. Pero en julio de 1976, cuando la dimisi¨®n forzada de Carlos Arias Navarro ¡ªlegatario de Franco¡ª permiti¨® el acceso de Adolfo Su¨¢rez a la presidencia del Gobierno, la situaci¨®n ya era muy delicada. La inflaci¨®n interanual se acercaba al 20%, el d¨¦ficit de la balanza exterior por cuenta corriente superaba los 4.000 millones de d¨®lares y el d¨¦ficit del Estado aumentaba. La permisividad monetaria no hab¨ªa podido evitar, por otro lado, el ascenso del desempleo, que afectaba ya a m¨¢s de medio mill¨®n de personas, el triple que tres a?os antes.

La crisis de fondo se agrav¨® por la respuesta del Gobierno de Franco

Los meses siguientes fueron los m¨¢s intensos de la transici¨®n pol¨ªtica. La prioridad otorgada al delicado proceso de demolici¨®n del r¨¦gimen autoritario hizo que la adopci¨®n de medidas econ¨®micas correctoras tuviera que esperar a la elecci¨®n del primer Gobierno democr¨¢tico. A primeros de julio de 1977, el presidente Su¨¢rez, ratificado en las primeras elecciones libres, nombraba vicepresidente del Gobierno para asuntos econ¨®micos al profesor Enrique Fuentes Quintana, uno de los m¨¢s prestigiosos economistas del pa¨ªs. Se iniciaba una nueva etapa en la que el ajuste econ¨®mico se convertir¨ªa en el elemento central del escenario p¨²blico.

El retorno al equilibrio exig¨ªa, en primer lugar, poner fin a la enloquecida espiral de aumentos de precios y salarios que estaba en la base del desbordamiento inflacionario. El Estado, por otro lado, deb¨ªa reducir el d¨¦ficit p¨²blico y el consecuente recurso a la deuda, para evitar que el endeudamiento alcanzara niveles insoportables. Una operaci¨®n de este calado resultaba imposible, en aquella situaci¨®n, sin contar con el consenso de los estamentos sociales m¨¢s relevantes. Recordemos que el partido gobernante, la UCD de Adolfo Su¨¢rez, no dispon¨ªa m¨¢s que de mayor¨ªa relativa en el Parlamento y que el ajuste econ¨®mico se iba a implementar mientras se desarrollaba el debate sobre la nueva Constituci¨®n democr¨¢tica que habr¨ªa de regir los destinos del pa¨ªs. El Gobierno, en consecuencia, promovi¨® una negociaci¨®n multilateral en la que, adem¨¢s del propio Ejecutivo, participaron las fuerzas pol¨ªticas con representaci¨®n parlamentaria, los sindicatos y las entidades patronales, y que desemboc¨® en los llamados Pactos de la Moncloa, firmados en octubre de 1977. Los elementos fundamentales del acuerdo pueden resumirse en dos:

1. Un ajuste econ¨®mico a corto plazo basado en la contenci¨®n salarial, una pol¨ªtica monetaria restrictiva, la reducci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico y la adopci¨®n de un sistema de cambios flotantes para la peseta, con la consiguiente devaluaci¨®n.

2. La introducci¨®n de algunas reformas consideradas indispensables en el nuevo contexto pol¨ªtico: modernizaci¨®n del sistema fiscal, aprobaci¨®n de un nuevo marco legal para las relaciones laborales y liberalizaci¨®n del sistema financiero.

Los Pactos de la Moncloa facilitaron la moderaci¨®n salarial y el ajuste

Los efectos estabilizadores de las medidas adoptadas se observaron a lo largo de 1978 y 1979: la devaluaci¨®n hizo que la balanza por cuenta corriente se tornara positiva, mientras la pol¨ªtica monetaria y el acuerdo de rentas permit¨ªan reducir la tasa de inflaci¨®n del 25% al 15%. Como era de esperar, el enfriamiento econ¨®mico tuvo efectos sobre el crecimiento, que se contrajo y se convirti¨® en levemente negativo en 1979.

Cuando el ajuste parec¨ªa pr¨®ximo a completarse y se empezaba a detectar cierta recuperaci¨®n, la econom¨ªa mundial ¡ªy la espa?ola¡ª se vio sacudida por la segunda crisis del petr¨®leo. Esta vez, la raz¨®n fue el derrocamiento del sah y la instalaci¨®n de un r¨¦gimen de base religiosa en Ir¨¢n, uno de los principales pa¨ªses productores de crudo, y el inmediato estallido de una guerra abierta entre ese pa¨ªs y el vecino Irak, asimismo un gran productor. De nuevo, los precios se multiplicaron: de 12,70 d¨®lares por barril de principios de 1979 se pas¨® a 26 d¨®lares a principios de 1980 y a 37 d¨®lares a finales de ese mismo a?o.

La elevaci¨®n de los precios del crudo produjo otra vez un fuerte desajuste macroecon¨®mico. La inflaci¨®n dej¨® de reducirse y se mantuvo durante varios a?os en torno al 15% anual, mientras que el d¨¦ficit p¨²blico pasaba del 1,7% a casi el 6% del PIB y la balanza por cuenta corriente se volv¨ªa de nuevo negativa por unos 5.000 millones de d¨®lares anuales. El Gobierno opt¨® en esta ocasi¨®n por repercutir en los consumidores el incremento de los precios del crudo. El precio del fuel pas¨® de 8.300 a m¨¢s de 20.000 pesetas por tonelada. La econom¨ªa espa?ola se estanc¨® de nuevo y no volvi¨® a la senda de la recuperaci¨®n hasta bien entrado 1982. Los a?os siguientes, ya bajo Gobierno socialista, la recuperaci¨®n prosigui¨® hasta alcanzarse tasas de crecimiento del producto en torno al 3%.

En buena medida, sin embargo, la crisis de estos a?os se cerr¨® en falso. La econom¨ªa volvi¨® a crecer, pero sin haber solventado algunos desequilibrios b¨¢sicos. Como indic¨¢bamos m¨¢s arriba, la indispensable reconversi¨®n industrial solo se abord¨® a la llegada del partido socialista al poder, y a¨²n entonces de forma harto t¨ªmida. La inflaci¨®n hab¨ªa descendido hasta el 7%, pero segu¨ªa siendo m¨¢s elevada que la de los pa¨ªses vecinos. Finalmente, esta crisis dej¨® enquistado el problema del paro. La intensidad del ajuste industrial signific¨® una gran sangr¨ªa de puestos de trabajo. El desempleo lleg¨® a afectar a tres millones de personas (un 22% de la poblaci¨®n activa; ver gr¨¢fico 2). Lo m¨¢s significativo, sin embargo, es que solo cuando el crecimiento fue superior al 3% se produjo aumento neto de empleo. Un rasgo de nuestra econom¨ªa que ha seguido vigente hasta hoy.

En definitiva, la crisis de los a?os 1973-1985 fue una crisis de car¨¢cter mundial, pero que tuvo en Espa?a caracter¨ªsticas espec¨ªficas que podemos resumir en dos: la debilidad de los Gobiernos que tuvieron que afrontarla y una econom¨ªa con graves defectos estructurales, surgidos de un crecimiento fuertemente intervenido y protegido de la competencia exterior. Las necesarias decisiones de ajuste se tomaron con retraso y arrostraron en consecuencia un mayor coste, y las deformaciones estructurales pasaron su factura en forma de unas tasas de paro muy superiores y m¨¢s persistentes que las sufridas por otros pa¨ªses. Aunque la crisis se super¨® a mediados de la d¨¦cada de 1980, qued¨® por realizar buena parte de la reestructuraci¨®n industrial y empresarial. Algo que finalmente tuvo que hacerse unos a?os despu¨¦s con no pocas dificultades.

Dicho esto, el lado positivo del balance no debe olvidarse. En aquellos a?os turbulentos, Espa?a consigui¨® transitar en paz de un sistema autoritario a la democracia en un proceso que, con todas sus limitaciones, cabe calificar de ¨¦xito. Sin duda se cometieron errores en la gesti¨®n de los asuntos econ¨®micos, tanto en las decisiones adoptadas como en las eludidas, pero considero que ser¨ªa injusto olvidar que el objetivo prioritario era entonces la transici¨®n pol¨ªtica y que a ello hubieron de supeditarse otros objetivos, por importantes que fuesen.

Algunos de los rasgos de aquella crisis parecen comunes a los de la crisis actual: un origen exterior, una econom¨ªa con serios problemas estructurales y, por razones diferentes, cierta debilidad en la acci¨®n pol¨ªtica. No me corresponde analizar tales similitudes, pero resulta interesante constatar que la crisis que hoy padecemos es ya en estos momentos mucho m¨¢s grave que la vivida hace tres d¨¦cadas. La contracci¨®n m¨¢xima del PIB que se produjo entonces no lleg¨® al 1%, mientas que desde principios de 2008 la ca¨ªda ha sido ya del 5%. En lo que ata?e al desempleo, los cinco millones actuales de afectados representan el 22% de la poblaci¨®n activa, la proporci¨®n m¨¢xima alcanzada en 1985.

Carles Sudri¨¤ es catedr¨¢tico de Historia e Instituciones Econ¨®micas de la Universidad de Barcelona.