El debate sobre las balanzas fiscales

Recientemente se ha generado un debate sobre el c¨¢lculo y la utilizaci¨®n de las balanzas fiscales, entre los ingresos y los gastos del Estado en los diferentes territorios de Espa?a. Los intereses pol¨ªticos en la forma de plantear las preguntas, unido a las dificultades metodol¨®gicas para tratar la informaci¨®n existente, convierten los resultados de las balanzas fiscales en una operaci¨®n de confusi¨®n, ofreciendo escasa utilidad, alimentando la confrontaci¨®n y permitiendo m¨²ltiples interpretaciones respecto al hecho que se quiere analizar.

En principio, el inter¨¦s por el conocimiento de las balanzas fiscales de las comunidades aut¨®nomas con el Estado est¨¢ en poder aclarar el equilibrio/desequilibrio entre los impuestos pagados por las comunidades aut¨®nomas y las transferencias y servicios recibidos del Estado. Es conveniente aclarar que los que pagamos los impuestos somos los ciudadanos y las personas jur¨ªdicas (empresas e instituciones). No son, por tanto, los territorios, en este caso las comunidades aut¨®nomas, los que aportan recursos al resto de la naci¨®n aunque las comunidades s¨ª recaudan impuestos y prestan servicios al ciudadano.

Pero el enfoque pol¨ªtico puede ser diferente en la medida en que se quiera averiguar y poner de manifiesto cu¨¢l ser¨ªa el saldo positivo o negativo, si el territorio que se analiza recaudase directamente los impuestos y realizase todos los gastos, o, por el contrario, el an¨¢lisis se refiere al saldo desde el punto de vista del Estado de lo que ingresa y lo que gasta en cada ciudadano (receptor ¨²ltimo) en un territorio. Las comunidades m¨¢s ricas (Catalu?a y Madrid) est¨¢n m¨¢s interesadas en el primer enfoque, ya que el an¨¢lisis les da un resultado negativo, al pagar m¨¢s impuestos que el valor de los servicios que reciben, mientras que el Gobierno ¨²ltimamente est¨¢ m¨¢s interesado, y, de hecho, va a publicar los saldos que responden al segundo enfoque.

Existen dificultades para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras

Para estos dos tipos de an¨¢lisis existen dos metodolog¨ªas: el m¨¦todo del ¡®flujo monetario¡¯, que consiste en imputar el gasto en el lugar donde se realiza, y el de ¡®coste¡¯ o ¡®carga-beneficio¡¯, que estima el impacto en el bienestar de los ciudadanos residentes en cada territorio. Por ejemplo, por el primer m¨¦todo, el gasto realizado en las estaciones del AVE en Madrid se imputar¨ªa solo a la Comunidad de Madrid, mientras que por el segundo m¨¦todo, el gasto se repartir¨ªa entre todas aquellas Comunidades para las que suponga un beneficio a sus ciudadanos.

Desde el punto de vista de los gastos, es clara la distribuci¨®n territorial de las transferencias del Estado asignadas a las comunidades aut¨®nomas, pero existen dificultades para encontrar criterios razonables para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras, como son los de los aeropuertos o el AVE o los hospitales con especialidades en los que se atiende a toda Espa?a, y poder determinar con equidad a qu¨¦ territorios benefician exactamente esos gastos.

Se?alemos algunas de las dificultades para la distribuci¨®n territorial de los ingresos. Los llamados impuestos directos (IRPF, sociedades) se imputan seg¨²n el domicilio fiscal del contribuyente. En el caso de las grandes empresas con actividad en varias comunidades aut¨®nomas, tributar¨¢n all¨ª donde tengan su domicilio fiscal, habitualmente en Madrid, Barcelona, Pa¨ªs Vasco, a pesar de que su actividad productiva est¨¦ distribuida en diferentes lugares y, por tanto, sea dif¨ªcil determinar d¨®nde se ha generado el beneficio. Con el criterio de los flujos monetarios se imputa la distribuci¨®n de los ingresos en funci¨®n de la remuneraci¨®n de los asalariados, el valor a?adido bruto y la inversi¨®n. Por supuesto, los resultados obtenidos en cualesquiera de las imputaciones son diferentes, dando una idea clara de la confusi¨®n al interpretarlos. En cuanto al IVA, su sistema de recaudaci¨®n en cascada supone que el ingreso no se produce donde se recauda, sino donde se consume el producto final. Por tanto, est¨¢ m¨¢s relacionado con el consumo final de los productos que con la producci¨®n de los mismos.

Pero hagamos un poco de historia referente a las diferentes publicaciones de balanzas fiscales. En 2006, el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) constituy¨® una comisi¨®n de expertos para estudiar una posible metodolog¨ªa de las balanzas fiscales. Ya entonces se alzaron voces alertando de la inutilidad del proyecto. La comisi¨®n no lleg¨® a un acuerdo y solo fueron capaces de consensuar las dos posibles metodolog¨ªas para el c¨¢lculo oficial: carga/beneficio y flujos monetarios. El IEF public¨® para el a?o 2005 seis diferentes balanzas fiscales seg¨²n los criterios de imputaci¨®n utilizados. Se calcula que desde 1960 han sido publicadas m¨¢s de 40 estimaciones diferentes de balanzas fiscales de diversos autores e instituciones. En enero de 2014, tambi¨¦n el IEF acaba de publicar un trabajo que utiliza una metodolog¨ªa para la construcci¨®n de un Sistema de Cuentas P¨²blicas Territorializadas (SCPT), elaborada desde la ¨®ptica carga-beneficio. El trabajo est¨¢ dise?ado con un alto grado de desagregaci¨®n tanto de los ingresos como de los gastos p¨²blicos. Con el fin de estimular la discusi¨®n acad¨¦mica, el IEF tiene previsto realizar pr¨®ximamente un seminario sobre este sistema (SCPT).

Por ¨²ltimo, si en esta discusi¨®n entre lo que aportan los diferentes territorios y lo que reciben, lo que se quiere analizar es la mayor o menor solidaridad entre los territorios, las balanzas fiscales no son el mejor instrumento, ya que dejan fuera del an¨¢lisis aspectos realmente importantes como, por ejemplo, la producci¨®n de energ¨ªa (en Extremadura), de la que se benefician otras regiones a precio subvencionado. Para analizar el grado de solidaridad se debe comparar el nivel de producci¨®n de cada territorio con su nivel de renta disponible, una vez que se han tenido en cuenta los impuestos, transferencias y subvenciones.

En todo caso, habr¨ªa que establecer alg¨²n sistema de solidaridad para cumplir la Constituci¨®n

Dadas todas estas dificultades, la discusi¨®n entre las comunidades aut¨®nomas y el Estado est¨¢ asegurada. Por una parte, las de mayor renta, que como es natural aparecen con saldo fiscal deficitario, al pagar m¨¢s de lo que reciben (Madrid, Baleares, Catalu?a y Comunidad Valenciana), y por otro, las de menor renta (Extremadura, Asturias, Galicia, Andaluc¨ªa) con saldo fiscal positivo, que consideran que la informaci¨®n aportada por incompleta no debe ser considerada en el proceso de negociaci¨®n. Es importante tener en consideraci¨®n que el sistema fiscal espa?ol est¨¢ basado en un concepto de Espa?a como una naci¨®n, y no en un sistema federal, como algunos pretenden al compararlo con el sistema alem¨¢n.

De acuerdo con la Constituci¨®n espa?ola, el sistema fiscal espa?ol sigue unas pautas de solidaridad por las que se intenta que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios p¨²blicos en funci¨®n de igualdad (art¨ªculo 138). Por otra parte, es razonable que en aquellos territorios donde haya m¨¢s ciudadanos con rentas altas y/o m¨¢s empresas con beneficios, paguen m¨¢s impuestos, independientemente de que el gasto p¨²blico (infraestructuras, educaci¨®n ense?anza) sea equitativo en funci¨®n de las necesidades de los ciudadanos que residen en cada comunidad aut¨®noma.

Por tanto, intentar establecer un sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas que equilibre las balanzas fiscales romper¨ªa esa solidaridad e ir¨ªa en contra de los principios de la Constituci¨®n espa?ola. Con el sistema actual, el Estado y las comunidades aut¨®nomas pueden ponerse de acuerdo para modificar, otra vez m¨¢s, el sistema de financiaci¨®n acordado, otorgando un mayor porcentaje actual a las comunidades sobre la recaudaci¨®n de algunos impuestos, incluso hasta llegar a un sistema pr¨®ximo al de una organizaci¨®n federal en la que, sin embargo, tambi¨¦n habr¨ªa que establecer alg¨²n sistema de solidaridad para cumplir con el mandato constitucional. Otra cuesti¨®n pol¨ªtica diferente es que se quiera modificar la Constituci¨®n y cambiar el sistema actual del Estado de las autonom¨ªas.

Carmen Alcaide es analista y expresidenta del INE.