El populismo de las zonas francas

Es como una f¨¢bula que los Gobiernos de todo el mundo se repiten una y otra vez desde hace d¨¦cadas: "?rase una vez una aldea de pescadores...". En 1979, Shenzhen, un distrito en la frontera entre China y la entonces colonia brit¨¢nica de Hong Kong, ten¨ªa 315.000 habitantes y una econom¨ªa rural. Hoy es la quinta ciudad del pa¨ªs, con m¨¢s de 10 millones de habitantes y un PIB superior al de Suecia. La clave de la conversi¨®n en metr¨®polis de lo que, en t¨¦rminos chinos, era un despoblado fue la decisi¨®n del r¨¦gimen comunista de crear zonas econ¨®micas especiales (ZEE) donde poner a prueba la idea de liberalizaci¨®n econ¨®mica que m¨¢s tarde se extender¨ªa al resto del pa¨ªs. Al calor de ese ejemplo, cientos de zonas han crecido como setas por todo el mundo. Y con esa expansi¨®n ha despertado el debate de si el modelo de las ZEE es aplicable a todos los pa¨ªses y a todas las econom¨ªas.

En 1986 hab¨ªa 172 zonas econ¨®micas especiales en 47 pa¨ªses, seg¨²n la Organizaci¨®n Internacional del Trabajo (OIT). En 2006 eran ya 3.500 zonas en 130 pa¨ªses, que daban trabajo a alrededor de 60 millones de personas. La cifra exacta hoy d¨ªa se desconoce. "En parte, porque es un blanco m¨®vil: los n¨²meros se quedan pronto obsoletos", explica Lotta Moberg, del departamento de Econom¨ªa de la Universidad George Mason (EE?UU). "Otro factor es que hay muchas formas de ZEE y es muy dif¨ªcil establecer un consenso de qu¨¦ puede ser considerado como tal".

Shenzhen llam¨® la atenci¨®n de todo el planeta, pero el boom de las zonas econ¨®micas llegar¨ªa un poco m¨¢s tarde. "El punto de inflexi¨®n fue la crisis de deuda de los pa¨ªses en desarrollo en los a?os ochenta", explica Patrick Neveling, profesor de Antropolog¨ªa Cultural en la Universidad de Utrecht y especialista en el desarrollo hist¨®rico de las ZEE. "Muchos pa¨ªses recurrieron al FMI y al Banco Mundial para rescatar sus econom¨ªas, y entre las condiciones impuestas estaban las zonas econ¨®micas especiales".

Esa tremenda expansi¨®n ha tra¨ªdo consigo su cuota de fiascos, como la Zona de Libre Comercio de Calabar, al sur de Nigeria. Fundada en 1992, tras una potente inversi¨®n del Gobierno del pa¨ªs africano, las empresas que se instalaron se encontraron con un puerto pr¨¢cticamente inoperante, una mala localizaci¨®n y un suministro el¨¦ctrico, como poco, precario. "Hay m¨¢s de 100 zonas econ¨®micas especiales en ?frica", afirma un documento del Centro Africano para la Transformaci¨®n Econ¨®mica (ACET, en sus siglas en ingl¨¦s). "Salvo excepciones, como en Mauricio, la mayor¨ªa han fracasado".

Aun as¨ª, la popularidad de las zonas econ¨®micas especiales no ceja. Solo este a?o, Venezuela, Tailandia y Qatar han anunciado que abrir¨¢n m¨¢s. "Hay un sentimiento de 'Si les ha funcionado a ellos, nos funcionar¨¢ a nosotros", explica el economista del Banco Mundial Thomas Farole. "Adem¨¢s, las ZEE son a la vez obras de infraestructura y atraen inversiones extranjeras; ambas cosas son muy atractivas para los pol¨ªticos, porque muestran un progreso tangible".

Las ¨¢reas econ¨®micas especiales pr¨¢cticamente se crearon a la vez que el comercio. Primero como puertos francos ¡ªque ya exist¨ªan en tiempos de los fenicios¡ª y luego a trav¨¦s de privilegios comerciales a ciudades y regiones concretas. La primera ZEE considerada "moderna" surgi¨® en 1959, junto al aeropuerto de Shannon (Irlanda).

"A partir de los a?os ochenta surgi¨® un consenso de que la sustituci¨®n de importaciones no era la soluci¨®n para la econom¨ªa", explica Moberg. Las inversiones extranjeras pasaron a ser la panacea, y las zonas econ¨®micas especiales, su herramienta. Los primeros en aprovecharse del potencial de los nuevos espacios fueron los negocios intensivos en mano de obra barata: las maquilas.

"Miramos mucho a los Shenzhens y a los Singapures", cree Neveling. "Hay unos informes muy bonitos de las organizaciones internacionales que hablan de las historias de ¨¦xito. Pero ni esos informes ni los anuncios en las revistas dicen que el edificio Rana Plaza, en Bangladesh, donde murieron 1.000 trabajadores el a?o pasado, funcionaba en conexi¨®n con varios productores bajo un r¨¦gimen de almac¨¦n fiscal, que no es sino una zona econ¨®mica especial. Ni hablan de que Shenzhen en los a?os ochenta era una ciudad terriblemente contaminada, ni de los muchos fracasos de las ¨²ltimas d¨¦cadas".

Los partidarios de las ZEE afirman que en ellas los trabajadores ganan m¨¢s que en empleos menos formales o en el campo. Pero se acaba cambiando una pobreza por otra

"El modelo de la cadena global de suministro que ha impulsado las zonas econ¨®micas especiales es un modelo fallido", sentencia Tim Noonan, director de campa?as de la Confederaci¨®n Sindical Internacional. "Es un modelo corrupto, que discrimina a las mujeres y que perjudica a los derechos de los trabajadores en todo el mundo". La propia OIT alerta de que en muchos casos el efecto neto sobre el empleo es cero: las empresas simplemente trasladan los puestos de trabajo del resto del pa¨ªs a las zonas econ¨®micas especiales.

"Se suelen ignorar las cr¨ªticas afirmando que, a la larga, el modelo de las maquilas queda atr¨¢s", explica Neveling. Los partidarios de este modelo afirman que en las ZEE los trabajadores ganan m¨¢s que en empleos menos formales o en el campo. Pero en la pr¨¢ctica se acaba sustituyendo una pobreza por otra. "Y las empresas no se hacen cargo del coste social que supone una persona que empez¨® a trabajar en la maquila a los 15 a?os y que a los 40 est¨¢ agotada f¨ªsicamente y no tiene formaci¨®n para hacer otra cosa si pierde el trabajo o la empresa cierra".

Las cr¨ªticas no solo vienen desde un punto de vista laboral o medioambiental. "?Por qu¨¦ no resolver los problemas en toda la econom¨ªa en lugar de centrarse en una localizaci¨®n espec¨ªfica?", se pregunta Farole. "La mayor parte de los proyectos se centran en atraer inversiones extranjeras y no en experimentar con reformas que pueden ser aplicadas a escala nacional", comenta Moberg. "Al tiempo, muchos hacen demasiado ¨¦nfasis en los incentivos fiscales y no en realmente dar infraestructuras de calidad y un entorno competitivo. Adem¨¢s, los Gobiernos necesitan sacar recursos en forma de impuestos, as¨ª que tienen menos dinero para gastar, invertir y, en consecuencia, contratar gente". La falta de recursos se acent¨²a por la ca¨ªda en los ingresos tributarios: muchas zonas ofrecen vacaciones fiscales, a veces permanentes.

No todo son puntos negativos. "Las ZEE pueden servir como campo de pruebas de nuevas pol¨ªticas antes de que sean implementadas en todo el pa¨ªs", afirma Moberg. "Pueden servir de demostraci¨®n de los beneficios del cambio y una herramienta para ¨¦lites prorreformistas".