El caos fiscal que enfrenta a Espa?a

El sistema de financiaci¨®n auton¨®mica es uno de los principales soportes de la arquitectura institucional de Espa?a. Un instrumento imprescindible a trav¨¦s del cual las comunidades pueden financiar sus gastos en sanidad, educaci¨®n y servicios sociales de forma m¨¢s o menos equitativa. Cada a?o reciben en torno a 90.000 millones de euros, el equivalente al 9% del PIB, de los impuestos cedidos por el Estado (50% del IRPF, 50% del IVA y 58% de los impuestos especiales).

La f¨®rmula sobre la que se distribuye esa cantidad genera terribles tensiones territoriales y pol¨ªticas. Todas las comunidades recelan del resto y reclaman cada vez m¨¢s recursos para s¨ª. Se quejan insistentemente de los perjuicios del sistema cuando, evidentemente, todas no pueden salir mal paradas.

Lo cierto es que este mecanismo tan importante para el equilibrio del Estado es opaco, complejo, confuso y est¨¢ cuajado de parches que tratan de tapar injusticias hist¨®ricas o compensar reclamaciones pol¨ªticas. Eso es lo que piensan la mayor¨ªa de los expertos consultados para elaborar esta informaci¨®n.

¡°Es como un Frankenstein¡±. As¨ª lo calific¨® uno de los 50 catedr¨¢ticos de Hacienda P¨²blica que participaron hace unos meses en un seminario organizado por la Fundaci¨®n de las Cajas de Ahorro (Funcas) y la red de investigadores en financiaci¨®n auton¨®mica y descentralizaci¨®n financiera en Espa?a (RIFDE) para debatir sobre el modelo y proponer alternativas para mejorarlo. ¡°Un Frankenstein s¨ª, pero que refleja la realidad¡±, matiz¨® otro de los asistentes.

El debate sobre c¨®mo deber¨ªa ser el nuevo sistema de financiaci¨®n cobra fuerza justo antes de las elecciones auton¨®micas y municipales que se celebran el pr¨®ximo domingo. La agencia de calificaci¨®n de riesgos Standars & Poor¡¯s emiti¨® el pasado viernes un informe en el que advert¨ªa: ¡°Sigue siendo esencial una reforma amplia para lograr un sistema de financiaci¨®n regional sostenible¡±. Varios candidatos auton¨®micos han esgrimido la reforma de la financiaci¨®n como una de las banderas de su campa?a.

FAES, la fundaci¨®n del Partido Popular (PP), calific¨® hace unas semanas el actual modelo de financiaci¨®n como un ¡°fracaso rotundo¡±. Y aunque admite que la crisis y la consecuente ca¨ªda de la recaudaci¨®n tributaria afectaron al sistema, lo critica porque, a su juicio, no ha cumplido los objetivos de equidad ni de justicia. En realidad, el actual sistema no funciona tan mal, pero tiene algunos elementos que provocan distorsiones y concede argumentos a las autonom¨ªas para quejarse.

M¨¢s autonom¨ªa fiscal

El consenso de los acad¨¦micos es que las comunidades tienen que ganar en responsabilidad y autonom¨ªa tributaria. Ese ser¨¢ uno de los grandes debates de la reforma que se avecina.

El ministro de Hacienda, Crist¨®bal Montoro, anunci¨® hace unas semanas que tras los comicios auton¨®micos presentar¨ªa una propuesta sobre la reforma de la financiaci¨®n. En los bocetos de Hacienda, ese primer borrador abordar¨ªa una profunda ¡°reordenaci¨®n de los tributos auton¨®micos¡±, seg¨²n explican fuentes del ministerio. No obstante, el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, ha enfriado las expectativas al aplazar la reforma de la financiaci¨®n a la pr¨®xima legislatura. Es consciente de que abrir este mel¨®n antes de las generales generar¨ªa tensiones pol¨ªticas que perjudicar¨ªan sus intereses.

Pero el debate no se puede postergar y comenzar¨¢ a avivarse a partir de este domingo. Las comunidades son incapaces de ajustar m¨¢s sus cuentas con los recursos con los que cuentan. El Gobierno ya les ha lanzado un flotador. Les ha inyectado decenas de miles de millones en cr¨¦ditos a tipos de inter¨¦s rid¨ªculos o gratuitos.

Mientras usa esta v¨ªa para financiar a las que acumulan m¨¢s desequilibrios por la puerta de atr¨¢s, el Ejecutivo ya ha anunciado que no pondr¨¢ m¨¢s dinero en el sistema para conseguir el respaldo de las comunidades como en otras ocasiones. Centrar¨¢ el cambio en una nueva reforma fiscal que abarque los impuestos auton¨®micos, apuntan desde Hacienda.

Montoro quiere poner orden en la mara?a de impuestos auton¨®micos. Las comunidades tienen m¨¢s de 75 tributos propios por los que apenas recaudan 2.000 millones, tan solo el 2,4% de sus ingresos tributarios. En los ¨²ltimos cuatro a?os han aprobado cerca de 30 nuevos impuestos: los grav¨¢menes por las bolsas de basura, los aprovechamientos cineg¨¦ticos, los impuestos a las grandes superficies o a las tierras infrautilizadas.

Por otro lado, existen profundas diferencias entre el tratamiento que las comunidades dan a los impuestos parcialmente cedidos (patrimonio, sucesiones y donaciones; y transmisiones patrimoniales y actos jur¨ªdicos documentados). Las autonom¨ªas donde el PP ha gobernado durante varias legislaturas han tendido a rebajar estos tributos vinculados en cierto modo con el capital, frente a las gobernadas por el PSOE, que los han mantenido m¨¢s elevados.

El caso de Madrid es paradigm¨¢tico. Es la ¨²nica que ha bonificado al 100% el impuesto sobre el patrimonio y es la que mantiene los tributos sobre las herencias m¨¢s bajos, lo que ha acentuado la competencia fiscal. A la vez que baja impuestos, es una de las m¨¢s vehementes al reclamar una mejora de su financiaci¨®n.

El Gobierno quiere acabar con estas asimetr¨ªas al mismo tiempo que otorga m¨¢s autonom¨ªa tributaria a las comunidades. Para ello prev¨¦ armonizar los tributos cedidos. Y ya tiene una hoja de ruta.

La comisi¨®n de expertos creada por el Gobierno para que dise?aran una propuesta sobre la reforma fiscal recomendaba reformar los tributos auton¨®micos. El llamado ¡°grupo de sabios¡± liderado por Manuel Lagares propon¨ªa eliminar el impuesto sobre el patrimonio, homogeneizar el de sucesiones y donaciones estableciendo una horquilla de tipos m¨ªnimos y m¨¢ximos y suprimir el de transmisiones patrimoniales y actos jur¨ªdicos documentados. Adem¨¢s, sosten¨ªa que si una comunidad quisiera aprobar un nuevo impuesto tendr¨ªa que pedir permiso al resto de Gobiernos regionales en el seno del Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera ¡ªel ¨®rgano de interlocuci¨®n entre el Ejecutivo y las regiones en asuntos econ¨®micos¡ª. Lagares tambi¨¦n propuso m¨¢s homogeneidad en el tramo auton¨®mico del IRPF. Planteaba que no pudieran subir el escal¨®n m¨¢ximo por encima del tope estatal. Aunque el Gobierno no sigui¨® al pie de la letra todas las recomendaciones del comit¨¦ de expertos ¡ªsobre todo por motivos presupuestarios¡ª, lo cierto es que comparte el esp¨ªritu de la reforma y tratar¨¢ de seguir al m¨¢ximo sus consejos.

Ceder el 100% del IRPF

Alain Cuenca, profesor de la Universidad de Zaragoza, considera que ser¨ªa conveniente establecer un m¨ªnimo en todos los impuestos auton¨®micos. Sobre todo en el de sucesiones y donaciones. Este experto, que conoce de primera mano el actual modelo de financiaci¨®n, cree que no har¨ªa falta que se establecieran topes m¨¢ximos para los tributos. ¡°La autonom¨ªa fiscal consiste en que puedan subirlos. Se tendr¨ªa que aplicar a todos los territorios, incluidos Pa¨ªs Vasco y Navarra¡±. Otra de sus propuestas pasa por aprobar impuestos medioambientales. ¡°Habr¨ªa que dar juego a las comunidades para que tuvieran m¨¢s responsabilidad tributaria y autonom¨ªa fiscal para que puedan recaudar suficiente¡±. Cuenca es autor de una de las propuestas m¨¢s rompedoras en el ¨¢mbito de la fiscalidad auton¨®mica. Apuesta por ceder el 100% del IRPF a las comunidades a cambio de que el Estado recuperara la totalidad del IVA y de los impuestos especiales. Pero reconoce que es arriesgado porque el impuesto sobre la renta es el m¨¢s redistributivo del sistema fiscal espa?ol y cederlo a las comunidades pondr¨ªa en riesgo este principio.

Alejandro Esteller, profesor de la Universidad de Barcelona, ve con buenos ojos algunas de las propuestas de Lagares. Cree necesario armonizar sucesiones y donaciones para que ¡°las comunidades no puedan atraer a contribuyentes con iniciativas populistas¡±. E insiste: ¡°Habr¨ªa que evitar la competencia fiscal masiva¡±. Explica que el tributo sobre las herencias ¡°es un impuesto que no est¨¢ bien dise?ado. Lo pagan las clases medias y tiene defectos en su estructura¡±. Las grandes fortunas traspasan sus propiedades a trav¨¦s de participaciones en sociedades u otros instrumentos complejos que son m¨¢s baratos fiscalmente. Tambi¨¦n aboga por suprimir el impuesto sobre el patrimonio ¡°porque no es eficaz para lograr una distribuci¨®n m¨¢s equitativa de la carga fiscal¡±, a cambio propone gravar la riqueza subiendo los tipos del impuesto sobre el capital en el IRPF.

?ngel de la Fuente, director de la Fundaci¨®n de Estudios de Econom¨ªa Aplicada (Fedea), se muestra m¨¢s esc¨¦ptico con la reforma del aparato tributario regional. Cree que es insuficiente para solucionar los problemas que tiene el sistema de reparto de los recursos a las comunidades. ¡°Poner en orden todo el r¨¦gimen tributario de las comunidades parece razonable, pero no es suficiente¡±, advierte este experto, uno de los m¨¢s prestigiosos en la materia. ¡°Habr¨ªa que darles los instrumentos para que puedan subir y bajar impuestos. Pero que lo hagan ellas y no se escuden en el Estado¡±, razona. De la Fuente plantea que las comunidades puedan establecer nuevos copagos sanitarios o por uso de infraestructuras siguiendo la estela del informe Lagares. Y cree que podr¨ªan tener un tramo del IVA que se subir¨ªa o bajar¨ªa colegiadamente.

A pesar de que el Gobierno parece resignado a limitar la reforma de la financiaci¨®n a un cambio cosm¨¦tico en los impuestos regionales, lo cierto es que algunos expertos, como De la Fuente, reclaman modificaciones m¨¢s profundas en la estructura del sistema de financiaci¨®n actual.

Un velo de ignorancia

El actual sistema fue aprobado en 2009, cuando la crisis financiera se dispon¨ªa a dar la dentellada m¨¢s grande. Se cerr¨® con el acuerdo de casi todas las comunidades tras la decisi¨®n del anterior Gobierno socialista de inyectar 11.400 millones de euros m¨¢s a las autonom¨ªas que favoreci¨® sobre todo a Madrid y Catalu?a. Este modelo estableci¨® tres fondos de reparto. Uno es el Fondo de Garant¨ªa de Servicios P¨²blicos Fundamentales (FGSPF), que distribuye el 80% de los recursos del sistema para que todas las comunidades puedan prestar de forma similar los servicios de educaci¨®n, sanidad y servicios sociales. En la pr¨¢ctica este fondo ha funcionado correctamente igualando a todas las comunidades, pero respetando ligeramente la posici¨®n de los territorios m¨¢s pr¨®speros.

El problema surge con los otros dos fondos: el de suficiencia, que reparte cerca del 16,5% de los recursos para financiar el resto de competencias transferidas y asegurar el statu quo. Es decir, asegura que ninguna comunidad va a perder recursos frente al modelo anterior. Precisamente este es uno de los puntos de m¨¢s controversia entre los acad¨¦micos. Adicionalmente se cre¨® un fondo de convergencia para reducir las diferencias entre autonom¨ªas y apoyar a aquellas con menos rentas.

Las cr¨ªticas se centran en estos dos ¨²ltimos fondos porque son poco transparentes y su distribuci¨®n se achaca a cuestiones meramente pol¨ªticas.

?ngel de la Fuente defiende que tendr¨ªan que eliminarse las diferencias que provoca el fondo de suficiencia y convergencia. ¡°Deber¨ªa dejarse solamente un fondo de reparto que funcione como el de garant¨ªa y sirva de nivelaci¨®n¡±, apunta. Aunque este experto admite que el actual sistema mejora al anterior, se muestra cr¨ªtico con los dos fondos accesorios. ¡°Lo l¨®gico es que todas las comunidades tengan una financiaci¨®n que les permita prestar los mismos servicios en condiciones de igualdad¡±, remacha.

Alain Cuenca opina que habr¨ªa que abordarse la financiaci¨®n en un contexto amplio. Redefiniendo las competencias, los recursos y, en su caso, incluir los criterios de reparto en la Constituci¨®n, como hace Alemania. Cuenca sostiene que ¡°no es verdad que la crisis haya hecho que el sistema no funcione¡± como sostiene FAES. Explica que el acuerdo se cerr¨® en 2009 cuando la crisis ya era un hecho y se tuvieron en cuenta sus posibles efectos. Resta importancia a las diferencias por habitantes que esgrimen algunas comunidades para reclamar m¨¢s dinero porque recuerda que el 80% de los recursos se reparten de forma equitativa. Frente a De la Fuente, que se muestra muy cr¨ªtico con el statu quo, Cuenca admite que se trata de un problema pol¨ªtico. ¡°C¨®mo le dices a una comunidad que ten¨ªa unos determinados ingresos que con el nuevo modelo va a recibir menos proporcionalmente¡±, reflexiona. Y recuerda que el actual sistema corrige algo este problema. Cuenca y De la Fuente coinciden en que desde 1986, cuando se pacta el primer modelo, las comunidades siempre han pedido m¨¢s recursos. ¡°En lugar de subir los impuestos y asumir el coste pol¨ªtico, los bajan y reclaman m¨¢s dinero al Estado. Falta m¨¢s responsabilidad fiscal por parte de las comunidades¡±.

¡°Si aplic¨¢semos el velo de la ignorancia¡±, explica Francisco P¨¦rez, catedr¨¢tico de la Universidad de Valencia y director del IVIE (Instituto Valenciano de Investigaciones Econ¨®micas), ¡°las diferencias de necesidades de financiaci¨®n por habitante responder¨ªan a criterios de equidad¡±. ¡°Si encerr¨¢semos a los consejeros de Hacienda en un despacho sin que supieran a qu¨¦ territorio representan, se pondr¨ªan de acuerdo sobre el sistema de financiaci¨®n en dos horas¡±. Pero la realidad hace imposible aplicar ese juego, por lo que se aventura una tensa negociaci¨®n para mejorar el Frankenstein auton¨®mico.