30 a?os de avances pero mucho por hacer

Aunque las evaluaciones de analistas y de los propios gobiernos auton¨®micos est¨¢n presididas por la cr¨ªtica y la demanda de una reforma urgente y sustancial, la realidad es que desde los primeros a?os ochenta hemos avanzado enormemente en la descentralizaci¨®n financiera en Espa?a. Hemos pasado de ser un pa¨ªs de los m¨¢s centralizados en la OCDE a estar entre las referencias como modelo de gobierno multinivel. Como es lo habitual en los procesos de descentralizaci¨®n, hemos avanzado m¨¢s y m¨¢s r¨¢pido por el lado del gasto. En algunas ¨¢reas la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado sigue pesando mucho y en otras la descentralizaci¨®n adolece de falta de coordinaci¨®n. Pero no es evidente que podamos avanzar m¨¢s. De hecho, tendr¨ªa sentido trasladar algunos servicios hoy auton¨®micos hacia los municipios de mayor tama?o.

Por su parte, los sucesivos modelos de financiaci¨®n auton¨®mica de r¨¦gimen com¨²n han supuesto avances en la descentralizaci¨®n de la autonom¨ªa y el poder fiscal; y han evitado que las diferencias en los niveles de desarrollo se hayan traducido en divergencias en la calidad de unos servicios p¨²blicos que han experimentado una extraordinaria mejora en la Espa?a democr¨¢tica. Pero lo anterior no ha sido suficiente. Por dos tipos de motivos.

Un primer bloque de factores tiene que ver con las caracter¨ªsticas y efectos del sistema. Aunque existen otras dimensiones como la falta de transparencia y rendici¨®n de cuentas, la coordinaci¨®n o la estabilidad, yo destacar¨ªa dos problemas. La autonom¨ªa y responsabilidad fiscales son todav¨ªa insuficientes. En parte porque las CCAA de r¨¦gimen com¨²n no cuentan con los suficientes instrumentos para ejercer su autonom¨ªa y escoger el nivel y composici¨®n de ingresos deseados. Pero en parte tambi¨¦n porque no tienen incentivos suficientes para utilizar los que tienen disponibles. La restricci¨®n presupuestaria auton¨®mica es blanda; es decir, las CCAA sienten que tienen poder para aumentar sus ingresos sin exig¨ªrselos a sus ciudadanos v¨ªa impuestos: basta con presionar lo suficiente a una Administraci¨®n central, que tambi¨¦n deriva ventajas de esa posici¨®n de dominio y control sobre los ingresos.

En segundo lugar, existen situaciones de inequidad dif¨ªcilmente justificables. Dejando al margen la dualidad r¨¦gimen com¨²n y el foral, las diferencias en la financiaci¨®n por habitante que observamos hoy no est¨¢n justificadas por divergencias en las necesidades de gasto per c¨¢pita que se dan por buenas. Si no se utiliza la poblaci¨®n como ¨²nico criterio de reparto (es decir, igualdad en la financiaci¨®n per c¨¢pita) entonces tenemos que estimar mejor t¨¦cnicamente las necesidades de gasto (como hacen en Australia) y no desviarnos luego de esos valores. En la actualidad la historia continua pesando. Los costes efectivos pactados a la hora de negociar los sucesivos traspasos en cada comunidad siguen presentes tras la cifra de financiaci¨®n de cada territorio. No podemos seguir as¨ª. Tenemos que hacer mejor los c¨¢lculos y no distorsionarlos con modulaciones o ajustes ad hoc.

No obstante, los desaf¨ªos del sistema no se acaban en los anteriores. La convivencia entre regimenes foral y com¨²n no es f¨¢cil en cuanto cualquiera le presta atenci¨®n. Sea por los resultados diferenciales que proporcionan en t¨¦rminos de recursos; sea por lo extra?o de que el gobierno central carezca de competencias sobre la normativa y gesti¨®n de impuestos que en el resto de Espa?a son estatales.

Por ¨²ltimo, aparece la discusi¨®n sobre el grado de nivelaci¨®n deseable en el sistema y la posibilidad de que existan o no reordenaciones en los rankings de renta y recursos por habitante. Este es un asunto central que el modelo vigente cerr¨® en falso: incorpor¨® formalmente la noci¨®n de nivelaci¨®n parcial que aparece en el Estatut catal¨¢n, pero luego desactiv¨® sus efectos mediante la inyecci¨®n de recursos adicionales y nuevos fondos. Es evidente que una parte de la soluci¨®n a las tensiones territoriales actuales tiene que ver con lo que se haga en este frente. Pero eso puede chocar con los intereses de otros.

La situaci¨®n es extraordinariamente compleja. Vamos a necesitar mucha capacidad t¨¦cnica y m¨¢s habilidad pol¨ªtica.Tambi¨¦n que los medios de comunicaci¨®n no contribuyan a dar eco a la demagogia y a las declaraciones ruidosas sin fundamento. Necesitamos ser un pa¨ªs moderno.

Santiago Lago es director de GEN (Universidad de Vigo)