El FMI en el rescate bancario

Convalecientes todav¨ªa de las terapias de ajuste dise?adas por la troika, uno de sus miembros, el FMI, difunde un informe cr¨ªtico con sus actuaciones en la gesti¨®n de la crisis en la eurozona. Se trata del elaborado por la Independent Evaluation Office (IEO), creada en 2001 tras las cr¨ªticas a las pol¨ªticas impuestas por el Fondo durante la crisis asi¨¢tica de finales de los noventa del siglo pasado. Su objetivo es llevar a cabo evaluaciones objetivas e independientes de las pol¨ªticas y actividades de la instituci¨®n. Sus veredictos, que tampoco est¨¢n exentos de controversia, son ¨²tiles y pretendidamente rigurosos. Es el caso del informe difundido el pasado 28 de julio sobre la participaci¨®n del FMI en las crisis que sufri¨® la eurozona tras el contagio de la convulsi¨®n estadounidense, en 2008. En particular se presta m¨¢s atenci¨®n a los programas aplicados a Grecia, Irlanda y Portugal, pero son muy relevantes las consideraciones sobre el conjunto de la eurozona. Y, desde luego, las referidas a su participaci¨®n en el rescate bancario espa?ol, donde se centrar¨¢n buena parte de los comentarios que siguen.

La primera de las lecciones que se destaca de forma gen¨¦rica es la relativa a la deficiente supervisi¨®n de las econom¨ªas de la eurozona. El informe es claro: el FMI identific¨® los principales focos de peligro, pero no previ¨® la magnitud de los riesgos que m¨¢s tarde se manifestaron en toda su extensi¨®n. La supervisi¨®n de la arquitectura regulatoria de la eurozona no mereci¨® objeci¨®n alguna, pero al igual que les ocurri¨® a no pocos analistas (incluido el que suscribe) pas¨® por alto el potencial destructivo de la acumulaci¨®n de deuda en algunos pa¨ªses. Fue el caso de Espa?a, con importantes desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos, reflejo del ascenso del endeudamiento privado.

¡°Europa es diferente¡±, era la presunci¨®n dominante en el FMI, amparada en la concepci¨®n ampliamente extendida, tambi¨¦n entre las autoridades espa?olas, de que los d¨¦ficit por cuenta corriente no merec¨ªan ser objeto de preocupaci¨®n en el seno de la eurozona y que los frenazos repentinos en los flujos de capital ¡ªlos dichosos sudden stops¡ª no podr¨ªan tener lugar dentro del ¨¢rea monetaria. Esa complacencia del Fondo hacia los problemas europeos algunos la atribuyen al dominio europeo en el gobierno de la instituci¨®n, pero quiz¨¢s tambi¨¦n a la presunci¨®n sobre una calidad institucional de las econom¨ªas avanzadas que puso en entredicho la propia crisis.

Pero no todo son cr¨ªticas. La agencia valora positivamente el papel desempe?ado por el FMI en el apoyo t¨¦cnico prestado a las autoridades espa?olas con ocasi¨®n del programa de asistencia financiera para la recapitalizaci¨®n del sistema bancario. Y de la mano de esa asistencia, el Fondo apoy¨® igualmente todas las actuaciones sectoriales en la eurozona, como la aplicaci¨®n de los test de estr¨¦s, las consecuentes decisiones de recapitalizaci¨®n o el lanzamiento de la uni¨®n bancaria.

No solo en el informe de la IEO, sino tambi¨¦n en alguno de los muy sugerentes documentos de trabajo en los que se sustenta, en particular el de Nicolas Veron (The IMF¡¯s Role in the Euro Area Crisis: Financial Sector Aspects), se presta especial atenci¨®n al caso de Espa?a. Entre las razones que lo justifican est¨¢n la dimensi¨®n relativa de la econom¨ªa y de su sistema financiero, y la particular afectaci¨®n del c¨ªrculo vicioso entre los problemas bancarios y la crisis de la deuda soberana, principal alimentador de la crisis de la eurozona. Es comprensible, por tanto, que la crisis bancaria espa?ola actuara como catalizador de posteriores decisiones europeas fortalecedoras de la integraci¨®n, como fue la definici¨®n del proyecto de uni¨®n bancaria.

En Espa?a, se destaca, no hab¨ªa un problema de finanzas p¨²blicas. Se trataba de un claro ¡°caso de contagio desde el sistema bancario¡± que deterioraba el entorno de la eurozona hasta convertirlo en una seria amenaza al acceso al mercado de deuda p¨²blica. Como destaca Veron, Espa?a nunca perdi¨® el acceso a los mercados de deuda, pero los riesgos del sistema bancario fueron de suficiente entidad como para justificar a mediados de 2012 ese programa de rescate destinado a la recapitalizaci¨®n del sistema bancario, en cuyo control participo el FMI. La asistencia fue necesaria, se subraya ¡°solo por la dislocaci¨®n de los mercados financieros de la eurozona, a partir de mediados de 2011¡±. En realidad, las cosas mejoraron notablemente una vez se anunci¨® el horizonte de la Uni¨®n Bancaria y el BCE adopt¨® decisiones extraordinarias de pol¨ªtica monetaria.

De la revisi¨®n de las propias actuaciones del FMI en el caso de Espa?a se deduce que ya tras el colapso de Lehman Brothers se advirti¨® de las necesidades de recapitalizaci¨®n, a tenor de las perdidas observadas en el mercado inmobiliario, que fueron subrayadas en los informes, en virtud del art¨ªculo IV, de 2010 y 2011, en los que ¡°se dudaba de que los esfuerzos de las autoridades para la consolidaci¨®n de las cajas de ahorros fueran suficientes para restaurar la estabilidad¡±.

Fue el informe espec¨ªfico sobre el sistema financiero espa?ol de 2012 (FSSA) el que sirvi¨® de catalizador, ¡°ayudando a las autoridades espa?olas a reconocer la realidad a la que se enfrentaban y a preparar respuestas apropiadas¡±. En junio de 2012 el Gobierno acept¨® solicitar la asistencia financiera de Europa por 100.000 millones de euros y la aceptaci¨®n del Memorando de Entendimiento (MoU), impuesto por el Eurogrupo el 20 de julio de 2012, cuyas principales directrices ya fueron anticipadas en el informe citado del FMI.

La IEO destaca que la calidad de ese apoyo, ¡°en t¨¦rminos de dise?o de la estrategia y control de su aplicaci¨®n¡±, fue ampliamente reconocida por las autoridad europeas y espa?olas. Inicialmente, destaca la IEO, las autoridades espa?olas no ve¨ªan que el FMI pudiera jugar un papel, quiz¨¢s por ese prejuicio asociado a la petici¨®n de auxilio, a la tutela excesiva para buscar salidas a los problemas bancarios, f¨¢ciles de identificar desde el inicio de la crisis. Al final, se?ala el informe, las autoridades europeas acabaron imponiendo la participaci¨®n activa del FMI y suscribiendo esos t¨¦rminos de referencia con el Ministerio de Econom¨ªa, el Banco de Espa?a y la Comisi¨®n Europea. Adem¨¢s de la participaci¨®n sustantiva en el dise?o del programa, el Fondo mantuvo en Espa?a un experto en el sistema financiero y particip¨® activamente en las discusiones con las autoridades espa?olas, el BCE y la Comisi¨®n Europea. Las misiones del FMI visitaron Espa?a en cinco ocasiones entre octubre de 2012 y diciembre de 2013, en las que se bas¨® el informe favorable al consejo ejecutivo del FMI de febrero de 2014.

Esta lectura del informe de la IEO, lo he advertido, es parcial, y ha pasado por alto importantes aspectos del protagonismo del FMI en la crisis de la eurozona. Del conjunto de cr¨ªticas de la IEO destaca la relativa al tratamiento de la crisis griega, merecedora de una reestructuraci¨®n previa de su deuda p¨²blica antes de imponer decisiones que no facilitaron la reducci¨®n de esa deuda. La opacidad en muchas decisiones adoptadas por los responsables de la gesti¨®n de la instituci¨®n tambi¨¦n aparece entre esos ¡°trapos sucios aireados por la IEO¡±, como califica Barry Eichengreen, a un ejercicio probablemente incompleto, pero de todo punto necesario.