El sistema de financiaci¨®n auton¨®mica: reformar desde el consenso

El reciente debate pol¨ªtico sobre los posibles cambios en el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica ha vuelto a poner sobre la mesa la necesidad de su reforma. No debemos olvidar, sin embargo, los logros del proceso descentralizador en Espa?a. En un periodo relativamente corto de tiempo se ha traspasado un volumen muy alto de competencias a las comunidades aut¨®nomas, sin que se hayan producido interrupciones en el acceso a los servicios p¨²blicos, se han evitado solapamientos ...

El reciente debate pol¨ªtico sobre los posibles cambios en el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica ha vuelto a poner sobre la mesa la necesidad de su reforma. No debemos olvidar, sin embargo, los logros del proceso descentralizador en Espa?a. En un periodo relativamente corto de tiempo se ha traspasado un volumen muy alto de competencias a las comunidades aut¨®nomas, sin que se hayan producido interrupciones en el acceso a los servicios p¨²blicos, se han evitado solapamientos significativos entre los distintos niveles de gobierno y el nivel de satisfacci¨®n ciudadana con los servicios gestionados por las comunidades es alto.

En los ¨²ltimos a?os, hemos asistido a un clima de gran confrontaci¨®n centrado en el reparto territorial del poder pol¨ªtico. Viendo el nivel de dramatismo en el discurso, dar¨ªa la impresi¨®n de que somos el ¨²nico pa¨ªs del mundo con este tipo de fricciones. Nada m¨¢s lejos de la realidad, ya que en todos los pa¨ªses descentralizados hay conflictos sobre el reparto de competencias y sobre la distribuci¨®n de los recursos p¨²blicos. Las fricciones intergubernamentales son un elemento habitual de los Estados descentralizados y lo importante es contar con canales adecuados para resolver los conflictos y conseguir acuerdos.

Una de las reivindicaciones m¨¢s habituales de las comunidades aut¨®nomas es la insuficiencia de recursos para hacer frente a los llamados servicios p¨²blicos fundamentales: sanidad, educaci¨®n y servicios sociales. La evoluci¨®n de los ingresos auton¨®micos no ha ido al ritmo de la creciente demanda ciudadana y del aumento en los costes de suministro, dando lugar a un desequilibrio cada vez mayor. Esa brecha aument¨® significativamente en los primeros a?os de la Gran Recesi¨®n, en los que el gasto social creci¨® con fuerza, al tiempo que los recursos tributarios y las transferencias del Estado ca¨ªan abruptamente. El resultado fue un aumento explosivo de la deuda auton¨®mica.

La soluci¨®n al problema de la insuficiencia financiera pasa por dar respuesta a dos tipos de cuestiones. Por un lado, el tama?o de la cesta de recursos auton¨®micos ¡ªimpuestos m¨¢s transferencias¡ª deber¨ªa definirse con una aproximaci¨®n m¨¢s realista de las necesidades de gasto de los gobiernos regionales, teniendo en cuenta lo que realmente cuesta prestar los servicios transferidos. El informe presentado recientemente en el Congreso de los Diputados por un grupo de acad¨¦micos (Propuestas para Espa?a: La reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica) propone una medida muy consensuada: permitir que las comunidades aut¨®nomas, de manera colegiada, puedan modificar el tipo impositivo del IVA en la parte que les corresponde (en la actualidad, el 50%). Dado el gran potencial recaudatorio de este impuesto, esta medida proporcionar¨ªa a los gobiernos regionales un amplio margen para compensar las din¨¢micas expansivas del gasto social.

Por otro lado, incluso aunque el tama?o de la cesta de recursos sea suficiente en periodos de bonanza econ¨®mica, la sostenibilidad de los sistemas de bienestar auton¨®micos pasa tambi¨¦n por contar con alg¨²n mecanismo de aseguramiento frente a posibles shocks, como la Gran Recesi¨®n o la pandemia. Durante esta ¨²ltima, el Gobierno central aument¨® los recursos auton¨®micos con fondos ad hoc, permitiendo a las comunidades navegar con mucha m¨¢s holgura que durante la crisis anterior. Parece oportuna la idea de crear un instrumento espec¨ªfico para situaciones de crisis en forma de fondo de estabilizaci¨®n, que act¨²e de manera autom¨¢tica ante una coyuntura econ¨®mica adversa, agilizando la respuesta y reduciendo la arbitrariedad en el reparto de los recursos. No solo contribuir¨ªa a la sostenibilidad de los presupuestos, sino que facilitar¨ªa la planificaci¨®n presupuestaria auton¨®mica a medio plazo.

Otra reivindicaci¨®n territorial con gran repercusi¨®n medi¨¢tica hace referencia al reparto entre las comunidades de las transferencias del Estado. De los datos del Ministerio de Hacienda se desprende que la desigualdad en la financiaci¨®n garantizada por unidad de necesidad ¡ªlo que llamamos poblaci¨®n ajustada¡ª no tiene justificaci¨®n t¨¦cnica. Nuestro sistema de transferencias de nivelaci¨®n no presenta un patr¨®n distributivo claro, dando lugar a continuos sentimientos de agravio incluso en las comunidades mejor paradas en el reparto de los recursos. La reforma del sistema deber¨ªa aproximar los recibidos por todas las comunidades de r¨¦gimen com¨²n, garantizando un acceso similar de los ciudadanos a los servicios p¨²blicos.

Otro l¨ªmite para la estabilidad del sistema es la financiaci¨®n de las comunidades forales, Navarra y Pa¨ªs Vasco, y, sobre todo, la f¨®rmula de c¨¢lculo de sus contribuciones para financiar los servicios p¨²blicos centrales. Dado que en esa f¨®rmula no se tienen en cuenta las pol¨ªticas de nivelaci¨®n de servicios que se aplican en las comunidades de r¨¦gimen com¨²n, la financiaci¨®n disponible para los territorios forales es mucho mayor. Mientras persista esta singular forma de calcular las respectivas aportaciones, la inestabilidad del sistema est¨¢ casi asegurada.

Un ¨²ltimo bloque de cuestiones guarda relaci¨®n con las reglas fiscales y el reparto del techo de d¨¦ficit entre las distintas administraciones p¨²blicas. Actualmente no hay normas que permitan calcular de forma autom¨¢tica qu¨¦ parte del techo de d¨¦ficit p¨²blico permitido por las reglas fiscales europeas debe asignarse a cada nivel de gobierno y a cada una de las comunidades aut¨®nomas. La consecuencia es que ese reparto, aunque se discute con los gobiernos regionales, es potestad del Ministerio de Hacienda y no se puede conocer con antelaci¨®n, lo que dificulta la planificaci¨®n financiera a medio plazo. Ser¨ªa muy positivo adaptar las reglas fiscales a la nueva normativa europea, incluyendo un protocolo relativo al reparto vertical y horizontal de los techos de d¨¦ficit.

Todas estas cuestiones, y algunas otras, tendr¨ªan que discutirse en una eventual reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica. Descartadas las f¨®rmulas m¨¢gicas que permitan atender todas y cada una de las demandas de las distintas comunidades y mantener al mismo tiempo la suficiencia financiera del Gobierno central, lo ¨²nico que podemos esperar es que las partes echen mano de una dosis extra de voluntad negociadora y alcancen una f¨®rmula de consenso aceptable para la mayor¨ªa.

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