La enfermedad institucional de Espa?a

En su art¨ªculo de hace unos d¨ªas, Jos¨¦ Antonio G¨®mez Y¨¢?ez diagnosticaba la enfermedad institucional m¨¢s grave que sufre Espa?a: la extensa politizaci¨®n de nuestras organizaciones p¨²blicas. Un ej¨¦rcito de individuos ¡ªque deben su cargo sobre todo al cultivo de relaciones personales y pol¨ªticas¡ª ha ido ocupando las capas superiores de nuestras instituciones p¨²blicas, desde el CGPJ a las cajas de ahorros, pasando por cualquier nivel administrativo, entidad, empresa u organismo p¨²blico o semip¨²blico. Pero ?por qu¨¦ los gestores de entidades p¨²blicas no pueden ser directamente dependientes de aquellos que leg¨ªtimamente han ganado las elecciones? ?No forma parte la gesti¨®n p¨²blica del sano intercambio democr¨¢tico?

No solo no forma parte, sino que la politizaci¨®n del sector p¨²blico es uno de los factores que m¨¢s claramente puede socavar la legitimidad de un sistema democr¨¢tico. De los trabajos de pensadores como Alexis de Tocqueville, Woodrow Wilson o Max Weber cristaliz¨® hace mucho tiempo en Occidente la idea de que es necesario trazar una l¨ªnea clara de separaci¨®n entre la pol¨ªtica y la administraci¨®n dentro de los aparatos estatales. Pero ha sido durante las dos ¨²ltimas d¨¦cadas cuando se han empezado a acumular estudios que muestran las bondades de establecer un cortafuegos entre la esfera pol¨ªtica y la administrativa, entre el proceso de toma de decisiones (que se beneficia de la energ¨ªa pol¨ªtica) y el proceso de implementaci¨®n de dichas decisiones (que se beneficia de la imparcialidad pol¨ªtica). Aquellos gobiernos cuyas administraciones est¨¢n menos politizadas prestan sus servicios de forma m¨¢s eficiente y, a la vez, presentan niveles de corrupci¨®n significativamente m¨¢s bajos.

Por el contrario, administraciones fuertemente politizadas, como la agencia federal para gesti¨®n de emergencias (FEMA), bajo el mandato de George W. Bush (que estaba dirigida por Michael Brown, cuya mayor experiencia de gesti¨®n se circunscrib¨ªa a la Asociaci¨®n Internacional del Caballo ?rabe), tienden a ser altamente ineficientes, como atestigua la criticada actuaci¨®n de la FEMA durante el desastre del hurac¨¢n Katrina. En Espa?a la crisis ha puesto de manifiesto los costes de la politizaci¨®n en la pobre (y en algunos casos fraudulenta) gesti¨®n de varias instituciones en todos los poderes del Estado y paraEstado.

Los partidos colonizan la administraci¨®n p¨²blica y la pol¨ªtica est¨¢ colonizada por administradores p¨²blicos

Los problemas de la politizaci¨®n para la buena gesti¨®n p¨²blica est¨¢n presentados de forma magn¨ªfica en uno de los libros m¨¢s influyentes de los ¨²ltimos a?os en ciencia de la administraci¨®n: The politics of presidential appointments, de David E. Lewis. Como argumenta Lewis, el problema m¨¢s serio no es tanto que las personas nombradas pol¨ªticamente sean menos ¡°capaces¡± que los funcionarios de carrera, aunque eso tambi¨¦n se puede dar, claro. El problema principal es que la existencia de un n¨²mero elevado de cargos que dependen de la confianza de sus superiores pol¨ªticos genera incentivos negativos en todos los niveles organizativos. Los que est¨¢n arriba no tienen ni el tiempo ¡ªlas rotaciones directivas en entornos politizados son m¨¢s elevadas que en administraciones no politizadas¡ª ni los incentivos suficientes para invertir esfuerzos en adquirir los conocimientos adecuados para gestionar de forma eficiente el ¨¢rea bajo su direcci¨®n. Los que est¨¢n abajo (y no pertenecen al partido o a la facci¨®n gobernante) carecen de incentivos para dar lo mejor de s¨ª mismos e intentar progresar en la jerarqu¨ªa organizativa. De esta forma, en lugar de una orientaci¨®n hacia los resultados, cunde la desmoralizaci¨®n en la tropa y el cultivo de las relaciones pol¨ªticas y personales entre los oficiales.

En resumen, creo que existen s¨®lidos argumentos y evidencia de contextos muy diversos corroborando el diagn¨®stico de G¨®mez Y¨¢?ez: la politizaci¨®n es una ¡°met¨¢stasis¡± que est¨¢ da?ado seriamente el quehacer de nuestras instituciones p¨²blicas, con lo que, para salir de esta, ¡°Espa?a afronta algo m¨¢s profundo que subir o bajar impuestos o prestaciones, requiere una radical reforma de su pol¨ªtica e instituciones¡±. Sin embargo, discrepo de G¨®mez Y¨¢?ez en que el origen de esta enfermedad se encuentre en nuestros partidos pol¨ªticos, el ¡°n¨²cleo de todo esto¡±, seg¨²n su opini¨®n. Quiz¨¢s nuestros partidos no son ejemplares, pero no conozco pa¨ªs donde no exista una cr¨ªtica al funcionamiento anti-democr¨¢tico de los partidos pol¨ªticos, sobre todo de los mayoritarios.

En mi opini¨®n, la diferencia clave entre Espa?a y otros pa¨ªses ¡ªo, para ponerlo en t¨¦rminos m¨¢s gen¨¦ricos, entre los pa¨ªses desarrollados con aparatos estatales m¨¢s politizados (como Espa?a, Grecia, Italia, Portugal, Francia o B¨¦lgica) y los pa¨ªses desarrollados con administraciones m¨¢s profesionalizadas (como Dinamarca, Suecia, Reino Unido, Nueva Zelanda, Canad¨¢ o Australia)¡ª radica en el marco legislativo de su funci¨®n p¨²blica. En primer lugar, las regulaciones en pa¨ªses como el nuestro admiten que un grueso n¨²mero de niveles administrativos quede en manos de personal de confianza pol¨ªtica. Por ejemplo, no tiene sentido que el gerente de un hospital sea elegido siguiendo un criterio pol¨ªtico, como en muchas ocasiones han denunciado expertos en nuestro sector p¨²blico como Francisco Longo. Es decir, sufrimos una fuerte politizaci¨®n ¡°desde arriba¡±. Otros pa¨ªses, por el contrario, imponen l¨ªmites al avance de la pol¨ªtica en las estructuras administrativas usando diversos mecanismos, como la creaci¨®n de una direcci¨®n p¨²blica profesional e independiente.

Aqu¨ª no existe mejor plataforma para entrar en la pol¨ªtica profesional que ser funcionario

En segundo lugar, padecemos tambi¨¦n la denominada politizaci¨®n ¡°desde abajo¡±; es decir, nuestros funcionarios pasan con enorme facilidad a desempe?ar cargos de responsabilidad pol¨ªtica. Se trata esta de una cuesti¨®n ausente del debate p¨²blico. ?Qu¨¦ premios o castigos reciben aquellos empleados p¨²blicos que dan el salto a la carrera pol¨ªtica? Las diferencias dentro del contexto de la OCDE son profundas. Por una parte, los pa¨ªses anglosajones y n¨®rdicos (pero tambi¨¦n otros con sectores p¨²blicos din¨¢micos, como Alemania o Corea) intentan separar las carreras profesionales de funcionarios y de pol¨ªticos. De esta forma, los empleados p¨²blicos pueden volcar sus energ¨ªas en la mejor manera de llevar a cabo sus actividades ¡ªen lugar de, por ejemplo, granjearse contactos personales con sus superiores pol¨ªticos¡ª. Estos pa¨ªses desincentivan el salto a la pol¨ªtica imponiendo l¨ªmites a las actividades pol¨ªticas de los funcionarios y costes para aquellos empleados p¨²blicos que quieren regresar a la carrera funcionarial despu¨¦s de su aventura pol¨ªtica.

Por el contrario, en los pa¨ªses del arco mediterr¨¢neo (pero tambi¨¦n otros con conocidos problemas de clientelismo, como Austria, B¨¦lgica, M¨¦xico o Jap¨®n) se admite una integraci¨®n de las carreras funcionarial y pol¨ªtica. El caso espa?ol es paradigm¨¢tico: no solo no se penaliza a aquellos funcionarios que dan el salto a la pol¨ªtica sino que¡­ se les premia. V¨¢yase tranquilo a hacer carrera pol¨ªtica que, si no le sale bien, podr¨¢ volver a su puesto de trabajo cuando lo desee, porque se lo vamos a guardar a modo de confortable red protectora. Como consecuencia, en pa¨ªses como Espa?a no existe mejor plataforma para entrar en la pol¨ªtica profesional que ser funcionario. Ir¨®nicamente, los empleados que deber¨ªan mantener una mayor neutralidad pol¨ªtica y prestar los servicios p¨²blicos de la forma m¨¢s imparcial posible son aquellos que tienen m¨¢s facilidades ¡ªque ninguna otra profesi¨®n que se me ocurra¡ª para hacer carrera pol¨ªtica. Si se ¡°meten en pol¨ªtica¡± ¡ªentendi¨¦ndolo en el sentido m¨¢s gen¨¦rico posible¡ª los funcionarios espa?oles no tienen nada que perder y mucho que ganar: un enorme abanico de cargos de designaci¨®n pol¨ªtica con mayor poder y mejor retribuidos que el suyo. Si la pol¨ªtica es una loter¨ªa donde solo pueden ganar, es normal que muchos funcionarios decidan jugar.

Estas son, desde mi punto de vista, las causas de la ¡°met¨¢stasis¡± institucional que sufre Espa?a. Una met¨¢stasis que se puede combatir con una medicina similar a la aplicada en los pa¨ªses que han frenado la politizaci¨®n y han logrado una separaci¨®n m¨¢s efectiva de las carreras profesionales de empleados p¨²blicos y pol¨ªticos. Una medicaci¨®n barata econ¨®micamente, pero costosa en t¨¦rminos pol¨ªticos. Para empezar, la mayor¨ªa de ministros de nuestro Gobierno ¡ªy de nuestra ¨¦lite pol¨ªtica en general¡ª son funcionarios. A pesar de vivir tiempos de sacrificios, resulta dif¨ªcil que quieran poner l¨ªmites a las futuras carreras pol¨ªticas de sus correligionarios en los grandes cuerpos de la Administraci¨®n p¨²blica. En definitiva, el problema de Espa?a no es solo que los partidos pol¨ªticos hayan colonizado la Administraci¨®n p¨²blica sino m¨¢s bien que nuestra pol¨ªtica est¨¢ colonizada por administradores p¨²blicos. No es pol¨ªtica lo que sobra en Espa?a, sino corporativismo.

V¨ªctor Lapuente Gin¨¦ es profesor en el Instituto para la Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo.