Necesitamos una reforma constitucional

Solo un tercio de los espa?oles de hoy pudimos votar la Constituci¨®n. La reforma constitucional en Espa?a, salvo dos casos puntuales, est¨¢ in¨¦dita. Se repite as¨ª la historia del constitucionalismo espa?ol. Tenemos muchas Constituciones. Normalmente contradictorias entre s¨ª. Pero no tenemos reformas.

1) Y eso, aunque ha variado intensamente la naturaleza de nuestra convivencia. En primer lugar, por el cambio en la cultura pol¨ªtica de los espa?oles hacia la exigencia vehemente de una mayor participaci¨®n en la vida p¨²blica. En estos mismos tiempos revueltos lo venimos apreciando. Nunca los ciudadanos se han sentido tan alejados de sus representantes. Y esto tiene que ver con las estrechas estructuras de nuestro sistema pol¨ªtico.

Lo anterior ha sido especialmente visible porque la espantosa crisis ha cambiado nuestra vida. La crisis ha tra¨ªdo a los espa?oles (y a los inmigrantes) el p¨¢nico de la destrucci¨®n del modelo y de la ¡°deconstrucci¨®n¡± de los derechos sociales. Las pol¨ªticas monol¨ªticas de austeridad, sin crecimiento, han situado a estos derechos al borde del abismo.

Al mismo tiempo, la din¨¢mica de la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria, y la reacci¨®n de esta ante la crisis, nos han situado en un espacio que los constituyentes no pudieron imaginar.

Necesitamos reducir el dominio de los partidos y facilitar la iniciativa legislativa popular?

La Uni¨®n Europea est¨¢ viviendo un proceso realmente constituyente ¡ªa mi juicio¡ª que va a eclosionar en los pr¨®ximos a?os; particularmente, despu¨¦s de las elecciones de 2013 en Alemania y de 2014 al Parlamento Europeo. No estamos constitucionalmente preparados para ello.

Hay un elemento m¨¢s de transformaci¨®n en nuestro panorama pol¨ªtico. El clima centr¨ªfugo experimentado por Catalu?a representa un s¨ªntoma a?adido de que el Estado auton¨®mico no va bien. Y de ah¨ª proviene la profunda inestabilidad fiscal y financiera de nuestro pa¨ªs.

Estos procesos de cambio de nuestra historia democr¨¢tica: la mayor¨ªa de edad participativa de los ciudadanos espa?oles; la crisis y la desestabilizaci¨®n del Estado social; la transformaci¨®n de Europa en la era de la globalizaci¨®n; y las insuficiencias de fondo del Estado auton¨®mico, no encuentran ya un cauce suficiente en la norma fundamental, tres d¨¦cadas despu¨¦s de su alumbramiento. Este hecho transcendental necesita una respuesta, y la respuesta no puede ser otra que la reforma de la Constituci¨®n de 1978. No una reforma minimalista como la del art¨ªculo 13, o una reforma expr¨¦s como la del art¨ªculo 135, sino una reforma amplia y profunda.

2) Me atrevo a sugerir, para el debate, algunas reformas que creo que nuestra Constituci¨®n necesita.

a) Acercamiento del poder democr¨¢tico a los ciudadanos. En 1978, las nuevas Cortes Generales trataron de revitalizar a los entonces d¨¦biles partidos, como vertebradores del sistema democr¨¢tico. Uno de los resortes fue el sistema electoral, que ha producido mayor¨ªas estables y ha permitido la alternancia. Pero ha alejado a los parlamentarios de los electores hasta extremos dif¨ªcilmente aceptables.

Hay que repensar el sistema electoral. Creo que el mejor es el alem¨¢n (distritos uninominales que acercan al diputado y el elector y dan autoridad democr¨¢tica a aquel y, a la vez, esca?os en proporci¨®n a los votos obtenidos). El efecto es que el dominio de las direcciones centrales de los partidos desciende, los candidatos se preocupan m¨¢s de las demandas provenientes de los electores, y el Parlamento (Bundestag) controla verdaderamente al Gobierno. Eso explica, entre otras cosas, el hecho (vergonzoso) de que el Parlamento alem¨¢n haya debatido las condiciones del rescate a la banca espa?ola, y el Parlamento espa?ol no.

La Constituci¨®n prev¨¦ la Iniciativa Legislativa Popular (ILP), pero exige 500.000 firmas para presentarla. Tampoco la permite en materia de derechos fundamentales. De nuevo, la raz¨®n de ello es la fuerte centralidad pol¨ªtica que el constituyente quiso dar a los partidos.

Dichas limitaciones no tienen sentido hoy. La Iniciativa Ciudadana, en la Uni¨®n Europea, exige solo un mill¨®n de firmas dentro de un territorio de 500 millones de habitantes. En Espa?a, eso equivaldr¨ªa a exigir 83.000 firmas.

Hay que romper con la dial¨¦ctica de que el Estado recauda y la autonom¨ªa gasta

La Constituci¨®n de 1978 pretendi¨® crear un poder ejecutivo poderoso. Pero se excedi¨® al prever una invasi¨®n de este en el poder legislativo y el poder judicial. La consecuencia de esa vulneraci¨®n del principio de separaci¨®n de poderes ha sido la concentraci¨®n de poder en el Gobierno, en perjuicio del Parlamento.

Ning¨²n ejemplo mejor que lo que ha pasado en esta legislatura. Veintiocho decretos-leyes en un a?o (!). La mayor¨ªa de ellos incumpliendo manifiestamente los requisitos de ¡°extraordinaria y urgente necesidad¡± que la Constituci¨®n exige (art¨ªculo 86). Es imposible evitar la arbitrariedad de los Gobiernos al dictar decretos-leyes. Cualquier recurso de inconstitucionalidad se demora en el Tribunal Constitucional demasiado tiempo para que sea pol¨ªticamente ¨²til.

En algunos pa¨ªses el decreto-ley no existe, por su naturaleza antiparlamentaria. Lo mejor que se puede hacer en Espa?a es suprimirlo.

Algo parecido hay que decir de la prerrogativa de gracia, un residuo del absolutismo mon¨¢rquico y un atentado al Estado de Derecho. Deber¨ªa desaparecer tambi¨¦n de la Constituci¨®n.

b) Derechos sociales y sostenibilidad fiscal del Estado social. La Seguridad Social, incluyendo la protecci¨®n al desempleo (art¨ªculo 41 CE), la salud p¨²blica (art¨ªculo 43), la vivienda digna (art¨ªculo 47) y las pensiones a los mayores (art¨ªculo 50), est¨¢n mal situados en la Constituci¨®n. Deben pasar a ser verdaderos derechos, no meramente ¡°principios informadores¡± de la legislaci¨®n. Deben, en consecuencia, gozar de la mayor protecci¨®n constitucional.

Pero si queremos disfrutar de derechos sociales tan imprescindibles, entonces hay que crear impuestos que graven m¨¢s a quienes tengan mayor capacidad econ¨®mica. De ah¨ª que, una vez que incluido en la Constituci¨®n el principio de estabilidad presupuestaria, hay que introducir tambi¨¦n el principio de suficiencia del sistema tributario para la sostenibilidad del Estado social. Esta es la reforma fundamental que requiere el art¨ªculo 31 CE, as¨ª como una apelaci¨®n contundente al castigo del fraude fiscal.

c) Europa. La Uni¨®n Europea, sus valores y principios democr¨¢ticos, se merecen ocupar un lugar de honor en la Constituci¨®n. La Carta de Derechos Fundamentales de los ciudadanos europeos ha de tener rango constitucional. Y la jerarqu¨ªa superior del derecho europeo ha de ser reconocida.

Con ello, la Constituci¨®n espa?ola se vincular¨ªa al proceso constituyente que Europa tiene que afrontar hacia la democratizaci¨®n y legitimaci¨®n popular de sus m¨¢ximas instituciones.

d) El Estado federal. Es la reforma constitucional m¨¢s dif¨ªcil. La que m¨¢s obst¨¢culos para el consenso va a encontrar, empezando por el sem¨¢ntico. Pero absolutamente imprescindible para reequilibrar un Estado cuya estructura de poder territorial ha sufrido enormemente la crisis, porque le falta un soporte jur¨ªdico suficientemente trabado y s¨®lido.

Al menos, tres objetivos han de lograrse con la reforma de la Constituci¨®n en el ¨¢mbito territorial:

¡ªLa delimitaci¨®n y clarificaci¨®n competencial entre Estado y Comunidades Aut¨®nomas (o como se llamen), con solo una lista de atribuciones para el Estado, y el principio de supletoriedad del derecho federal.

¡ªUn dise?o detallado del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica en la propia Constituci¨®n, basado en la justicia y la solidaridad. Y que rompa con la perversa dial¨¦ctica de Estado que recauda y Comunidad Aut¨®noma que gasta. Si se logra, podremos decir entonces que habremos alcanzado un pacto fiscal federal en Espa?a.

¡ªUn Senado de representaci¨®n verdaderamente territorial. Deber¨ªa elegirse con ocasi¨®n de las elecciones a Parlamentos Auton¨®micos, y con una circunscripci¨®n regional, no provincial. La finalidad es que los intereses territoriales afloren y contribuyan a crear la voluntad del Estado federal. Adem¨¢s, el Senado (no el Congreso) debe ser la C¨¢mara que inicie el debate de la legislaci¨®n con impacto regional y municipal. En esas leyes, el Senado ha de poseer plena capacidad legislativa, equipar¨¢ndolo al Congreso. Si no fuera as¨ª, no habr¨ªa cambio en su naturaleza parlamentaria.

La reforma constitucional es uno de los instrumentos de cohesi¨®n m¨¢s importantes que existen en las sociedades democr¨¢ticas avanzadas. Espa?a est¨¢ pidiendo hoy cohesi¨®n y solidaridad para afrontar los problemas del presente y el futuro.

Diego L¨®pez Garrido es diputado socialista en el Congreso y catedr¨¢tico de Derecho Constitucional.