El euro por receta y la cultura auton¨®mica

Algunas de las disfunciones de nuestro joven estado auton¨®mico seguramente tienen m¨¢s que ver con la falta de pr¨¢ctica que con las limitaciones de una normativa a todas luces mejorable. Un estado descentralizado es una construcci¨®n compleja cuyo correcto funcionamiento exige, adem¨¢s de normas bien pensadas y tan claras como sea posible, una cultura compartida por todas las instituciones y por el grueso de los ciudadanos que no se forja en pocos a?os.

Dos ingredientes b¨¢sicos de lo que podr¨ªamos llamar una cultura auton¨®mica son el respeto a las competencias ajenas - aunque se ejerzan de una forma que no nos gusta-- y el consenso sobre las definiciones operativas de ciertos conceptos clave entre los que se encuentra el principio de igualdad. Me temo que en Espa?a a¨²n nos queda mucho por hacer en ambos frentes. En relaci¨®n con el primero, est¨¢ claro que poco hemos avanzado cuando es la propia validez de las decisiones pol¨ªticas lo que se cuestiona con una frecuencia preocupante y no s¨®lo entre administraciones sino incluso dentro de cada una de ellas. Sirvan como prueba los m¨¢s de 300 recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias que el Tribunal Constitucional tiene pendientes de resolver, entre los que se encuentran los recursos de los partidos de la oposici¨®n contra la reciente reforma laboral y contra la decisi¨®n del Gobierno de no actualizar las pensiones por la inflaci¨®n no prevista de 2012.

En cuanto al segundo frente, nos est¨¢ costando mucho trabajo aceptar el hecho de que en un estado descentralizado la igualdad no puede reducirse a la uniformidad porque esto supondr¨ªa anular en la pr¨¢ctica el derecho a la autonom¨ªa. Puesto que no tendr¨ªa sentido haber creado las comunidades aut¨®nomas para despu¨¦s obligar a todas ellas a hacer exactamente lo mismo, tenemos que darles margen para adecuar su oferta de bienes y servicios p¨²blicos, junto con los impuestos y tasas que los financian, a las preferencias de sus ciudadanos, que no tienen por qu¨¦ ser las mismas en toda Espa?a. Dado esto, la ¨²nica garant¨ªa de igualdad que el sistema puede ofrecer es de car¨¢cter global y financiero. Con independencia de lo que luego decidan hacer con ellos, todas las comunidades aut¨®nomas han de disponer, a igual esfuerzo fiscal, de los recursos necesarios para poder ofrecer servicios similares.

La ¨²nica garant¨ªa de igualdad que el sistema puede ofrecer es financiera

M¨¢s all¨¢ de los est¨¢ndares m¨ªnimos que seguramente conviene imponer en materias tan sensibles como la sanidad, el principio de igualdad as¨ª entendido no restringe la autonom¨ªa de los gobiernos regionales para decidir libremente la composici¨®n de su gasto y de sus ingresos. Este principio tambi¨¦n permite la existencia de desviaciones al alza o a la baja en t¨¦rminos de presi¨®n fiscal y de gasto auton¨®mico por habitante ajustado en relaci¨®n al nivel com¨²n de referencia que se fije siempre que tales desviaciones se compensen entre s¨ª. Esto es, una mayor oferta de servicios p¨²blicos en una regi¨®n determinada no viola el principio de igualdad si ¨¦sta se financia con impuestos m¨¢s altos que los que se aplican en otros territorios. Y a la inversa, la opci¨®n por mayores impuestos o tasas en una comunidad determinada no deber¨ªa preocuparnos porque los recursos adicionales as¨ª obtenidos revertir¨¢n presumiblemente sobre sus habitantes en forma de mejores prestaciones p¨²blicas.

El respeto a las competencias ajenas y la existencia de una interpretaci¨®n consensuada del principio de igualdad en la l¨ªnea que acabo de sugerir habr¨ªan evitado muchos conflictos entre administraciones. El ¨²ltimo de ellos es el que enfrenta al Gobierno central con las comunidades de Catalu?a y Madrid en relaci¨®n con el euro por receta, que amenaza por terminar, como tantas otras cosas, en el Tribunal Constitucional.

El Gobierno se inclina a recurrir la pol¨¦mica tasa por un doble motivo. A su entender, ¨¦sta atenta contra el principio de igualdad e invade aspectos de la regulaci¨®n del acceso a la sanidad que la Constituci¨®n reserva a la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado (art. 149.1.16). A la luz de lo dicho m¨¢s arriba, lo primero es cuando menos discutible. Lo segundo lo es menos. Y puesto que la tasa sobre las recetas invade un ¨¢mbito particularmente sensible de las competencias estatales, la decisi¨®n de recurrirla resulta perfectamente comprensible. Pero hay que decir tambi¨¦n dos cosas. Primera, que para una vez que algunas comunidades no se esconden detr¨¢s del Estado a la hora de tomar decisiones desagradables, es una l¨¢stima tener que llevarlas al Tribunal Constitucional. Y segunda, que no parece razonable que la normativa b¨¢sica estatal (a diferencia de lo que ocurre en otras ¨¢reas como la educaci¨®n no obligatoria) no ofrezca a las comunidades aut¨®nomas ning¨²n margen de actuaci¨®n en materia de copago sanitario, priv¨¢ndolas as¨ª de una herramienta para la gesti¨®n de una de sus principales competencias que puede resultar muy ¨²til por su potencial recaudatorio y por su capacidad de incidir sobre la demanda.

Recurrir la tasa sobre las recetas resulta perfectamente comprensible

Una posible soluci¨®n del conflicto pasar¨ªa por la retirada de la tasa en combinaci¨®n con una reforma de la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado que otorgue a las comunidades aut¨®nomas una cierta capacidad normativa sobre los instrumentos naturales de copago sanitario, como son las posibles tasas por visita m¨¦dica y el porcentaje del coste de los medicamentos y servicios auxiliares que el paciente ha de pagar en funci¨®n de sus circunstancias y su renta. Los cambios necesarios deber¨ªan coordinarse con la reforma del sistema de financiaci¨®n regional, integrando los ingresos por copago (sanitario y de otros tipos) en el sistema y trat¨¢ndolos de la misma forma que a los ingresos tributarios propiamente dichos. En particular, deber¨ªa calcularse una recaudaci¨®n normativa para los instrumentos de copago que aproxime los ingresos que se habr¨ªan obtenido por esta v¨ªa aplicando criterios uniformes en todas las regiones. ?sta ser¨ªa la magnitud que se utilizar¨ªa a efectos de los c¨¢lculos del sistema, protegiendo as¨ª a las comunidades con menor potencial recaudatorio v¨ªa tasas, que recibir¨ªan m¨¢s transferencias complementarias para cubrir sus necesidades de gasto. Las comunidades aut¨®nomas tendr¨ªan libertad para modificar al alza o a la baja sus tarifas, posiblemente dentro de ciertos l¨ªmites fijados por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud o por la conferencia sectorial que corresponda en cada caso, pero siempre asumiendo ¨ªntegramente las consecuencias presupuestarias de tales decisiones.

La reforma del sistema de financiaci¨®n ser¨ªa tambi¨¦n la v¨ªa m¨¢s natural y efectiva para encauzar la loable preocupaci¨®n del ejecutivo por un principio de igualdad que nunca se ha aplicado de forma satisfactoria en la pr¨¢ctica. Como ya he defendido en estas mismas p¨¢ginas, uno de los objetivos centrales de una reforma que comienza a ser urgente ha de ser la de reducir las grandes diferencias que ahora existen entre comunidades aut¨®nomas en t¨¦rminos de financiaci¨®n por habitante ajustado. Si adem¨¢s se consigue iniciar un proceso gradual de reducci¨®n de los privilegios econ¨®micos de los que disfrutan los territorios forales, la cosa ya ser¨ªa para nota.

?ngel de la Fuente es investigador en el Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico, CSIC.