Esta reforma local empobrece la democracia

Resulta desolador comprobar que las entidades locales solo cobran relevancia pol¨ªtica con motivo de la estabilidad presupuestaria. El proyecto de ley aprobado en Consejo de Ministros culmina un proceso de marginaci¨®n pol¨ªtica del gobierno local en el Estado de las autonom¨ªas, degradado a una materia o actividad, objeto de la disputa competencial entre Estado y comunidades aut¨®nomas; baste recordar la creaci¨®n en 2003 de una conferencia sectorial de asuntos locales.

Tras el dictamen del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de fecha 24 de mayo, el d¨ªa 15 de julio apareci¨® un texto coherente con las recomendaciones del ¨®rgano consultivo: hab¨ªa desaparecido el coste est¨¢ndar, la innovaci¨®n m¨¢s radical de la propuesta que obligaba a los municipios a una autoevaluaci¨®n para la prestaci¨®n obligatoria de servicios p¨²blicos. Si el resultado era negativo, el servicio aquejado pasaba a la diputaci¨®n provincial. El Consejo de Estado avis¨®, no solo de las deficiencias t¨¦cnicas y jur¨ªdicas en la elaboraci¨®n del coste est¨¢ndar; dej¨® claro que la prestaci¨®n de servicios, conforme a un par¨¢metro fijado reglamentariamente, privaba a los Ayuntamientos de capacidad para ordenar y gestionar las materias o actividades de su competencia cuestionando la constitucionalidad de la autonom¨ªa municipal. El Gobierno recog¨ªa las sugerencias, plegaba velas y suprim¨ªa el coste est¨¢ndar y sus efectos jur¨ªdicos para municipios y provincias.

Una semana m¨¢s tarde, el d¨ªa 22 de julio, el Gobierno puso en circulaci¨®n otro texto donde recuperaba, bajo otros t¨¦rminos, el contenido de las versiones anteriores: el coste efectivo y la prestaci¨®n provincial de determinados servicios municipales en abierta oposici¨®n a las indicaciones del Consejo de Estado. Es cierto que el coste efectivo no equipara sus consecuencias a las previstas para el coste est¨¢ndar, pero de forma indirecta aparece como una magnitud clave para la autonom¨ªa municipal. En la regulaci¨®n propuesta la provincia, en municipios con poblaci¨®n inferior a 20.000 habitantes, coordinar¨¢ la prestaci¨®n de algunos servicios. Para que un municipio pueda prestar algunos de estos servicios es necesario que la diputaci¨®n acredite, a solicitud del municipio, que los prestar¨¢ a un coste efectivo menor. Si el coste est¨¢ndar era el criterio para la conservaci¨®n o p¨¦rdida de las competencias municipales, el coste efectivo se erige en condici¨®n para recuperarla. Si antes las diputaciones pod¨ªan apreciar la ventaja comparativa de la provisi¨®n provincial de determinados servicios, ahora se les atribuye la competencia para prestarlos.

Adem¨¢s de una regulaci¨®n plagada de deficiencias (la previsi¨®n, en otro art¨ªculo, de prestaci¨®n gen¨¦rica de servicios supramunicipales seg¨²n las exigencias del Plan Provincial de Obras y Servicios), el proyecto, como los anteproyectos, incurre en una contradicci¨®n fundamental: la provincia asiste y suplanta a los municipios en la clamorosa paradoja de no relacionar ambas funciones. Si la provincia asiste bien a los Ayuntamientos para que su baja capacidad de gesti¨®n no los prive de competencias, dif¨ªcilmente se explica que, por la misma raz¨®n, los suplante; es decir, si los suplanta es porque no los asisti¨® adecuadamente. La nueva regulaci¨®n se yuxtapone a la antigua y, al mismo tiempo, la provincia asiste al municipio en la prestaci¨®n de determinados servicios m¨ªnimos y los suplanta para el mismo objetivo, sin saber cuando debe asistir y cuando suplantar.

El Estado no puede delimitar en positivo las competencias auton¨®micas

El proyecto deshace la configuraci¨®n constitucional de la provincia como agrupaci¨®n de municipios y la realza como divisi¨®n territorial para el cumplimiento de los fines del Estado, en este caso el recorte presupuestario, eufem¨ªsticamente justificado bajo las expresiones de racionalizaci¨®n y sostenibilidad.

En todo lo relativo al coste est¨¢ndar y las competencias provinciales, el proyecto desoye al Consejo de Estado pero, incomprensiblemente, el dictamen avala un aspecto menos debatido aunque de gran trascendencia. Las bases estatales reducen el n¨²cleo esencial de la autonom¨ªa municipal; educaci¨®n, salud o servicios sociales caen del listado que obliga a los legisladores estatal y auton¨®mico a asignar competencias a los municipios, pero lo sorprendente es lo establecido en las disposiciones transitorias, donde las competencias suprimidas a los municipios se atribuyen a las comunidades aut¨®nomas. El estupor que suscita la nueva regulaci¨®n obliga a un doble an¨¢lisis. En primer lugar, el legislador b¨¢sico desconoce el principio dispositivo imponiendo a las comunidades aut¨®nomas determinadas competencias y priva a los municipios de competencias asignadas por los legisladores sectoriales auton¨®micos; en segundo lugar y analizado el problema desde otra perspectiva, el legislador b¨¢sico impide a los legisladores auton¨®micos la atribuci¨®n de competencias propias a los municipios en educaci¨®n, salud y servicios sociales, materias, las dos primeras compartidas con el Estado y la ¨²ltima de exclusiva competencia auton¨®mica.

Se llega as¨ª a un estadio en la din¨¢mica sin precedente en el Estado de las autonom¨ªas: las bases estatales no fijan m¨ªnimos que las comunidades aut¨®nomas desarrollan, ampl¨ªan o precisan sino m¨¢ximos que no pueden mejorar; no delimitan en negativo las competencias auton¨®micas sino que las definen en positivo. Ir¨®nicamente el municipalismo se hab¨ªa dirigido al Estado como protector de su autonom¨ªa frente a la avidez auton¨®mica; con lo recogido en el proyecto, el Estado se alza como guardi¨¢n de un m¨¢ximo de autonom¨ªa municipal contra las mejoras que las comunidades aut¨®nomas quisieran implantar. En este sentido debe interpretarse la Disposici¨®n Adicional Primera cuando prescribe la aplicaci¨®n de la reforma a todas las comunidades aut¨®nomas, sin perjuicio de las competencias exclusivas sobre r¨¦gimen local asumidas en sus Estatutos de Autonom¨ªa. Esta malhadada t¨¦cnica (artima?a) jur¨ªdica que recurre a la cl¨¢usula ¡°sin perjuicio¡± no debe ocultar una idea clara: la reducci¨®n del m¨ªnimo de la autonom¨ªa municipal, legalmente configurado por el legislador estatal, no vincula positivamente al legislador auton¨®mico; por el contrario, ve ampliado su margen de maniobra, de tal forma que, por ejemplo, la ley catalana de servicios sociales, donde se reconocen a los municipios la gesti¨®n de servicios sociales comunitarios, en desarrollo de la previsi¨®n del estatuto reformado, no queda desplazada por la nueva legislaci¨®n b¨¢sica. Las desatinadas consideraciones formuladas por el Consejo de Estado en este punto no deben tampoco desviar la atenci¨®n: los estatutos de segunda generaci¨®n no pueden ocupar el espacio constitucionalmente reservado al legislador b¨¢sico, pero por raz¨®n an¨¢loga, el propio de los estatutos tampoco admite usurpaci¨®n del las bases estatales. Los t¨ªtulos competenciales del Estado no autorizan a delimitar en positivo las competencias auton¨®micas, si as¨ª fuera, fraudulentamente, el legislador estatal habr¨ªa cruzado el umbral del legislador de armonizaci¨®n incumpliendo las exigencias constitucionales del art¨ªculo 150.3.

La desolaci¨®n pol¨ªtica y jur¨ªdica provocada por la tramitaci¨®n de esta reforma surge como contraste al curso que debiera haber seguido: un pacto de Estado, de car¨¢cter constituyente, que dignifique el gobierno local y, definitivamente, gane la condici¨®n de un nivel de gobierno y deje de ser, en este caso, objeto de recorte presupuestario.

Manuel Zafra V¨ªctor es profesor titular de Ciencia Pol¨ªtica y de la Administraci¨®n P¨²blica en la Facultad de Ciencias Pol¨ªticas y Sociolog¨ªa, Universidad de Granada.