?Qui¨¦n asegura la democracia en la UE?

En las actuales deliberaciones del Tribunal Constitucional alem¨¢n acerca de si el programa de compra de deuda del BCE es acorde con su Constituci¨®n se ventila una cuesti¨®n m¨¢s decisiva que la legalidad de esa intervenci¨®n. La cuesti¨®n de fondo no es saber si tales operaciones implican mancomunar subrepticiamente las deudas de manera que los contribuyentes alemanes estar¨ªan pagando las deudas de otros; tampoco se trata de determinar si las medidas concretas de salvamento contradicen la prohibici¨®n expresa del Tratado de Lisboa o fueron adecuadas a la excepcionalidad de la crisis. Lo que en ¨²ltima instancia se dirime es cu¨¢l es la forma de democracia apropiada para la Uni¨®n, si la hemos de pensar y configurar conforme al modelo del Estado nacional y qui¨¦n tiene la legitimidad para asegurar que todo se haga conforme a criterios democr¨¢ticos.

Los precedentes a este respecto no son muy alentadores. El Tribunal Constitucional alem¨¢n, desde su sentencia sobre el Tratado de Maastricht hasta la de Lisboa, ha ido desarrollando una doctrina que desequilibra la doble legitimidad de la Uni¨®n en favor de los Estados. Los jueces proponen en tales sentencias un control nacional del proceso de integraci¨®n para evitar que este pueda erosionar el sistema democr¨¢tico alem¨¢n. El principio que sostiene las sentencias es que el Estado nacional es ¡°el ¨¢mbito pol¨ªtico primario en el que se realiza la comunidad¡±. Esta doctrina se ha ido extendiendo y hay sentencias similares por parte de Polonia, la Rep¨²blica Checa, Portugal o Estonia.

Este planteamiento es equivocado conceptualmente, pero tambi¨¦n desde un punto de vista normativo y pr¨¢ctico. En primer lugar, argumentar de este modo supone, en el plano conceptual, entronizar la democracia que se ha configurado en torno a los Estados nacionales como la ¨²nica forma posible o la forma ejemplar de convivencia democr¨¢tica, pero no ofrece ninguna indicaci¨®n acerca de c¨®mo hemos de pensar las transformaciones de la democracia desde el momento en que esos Estados sustituyen su soberana autarqu¨ªa por l¨®gicas de integraci¨®n. Para el Bundesverfassungsgericht la democracia nacional es el criterio de valoraci¨®n de la democraticidad de la Uni¨®n, lo que tiene una intenci¨®n descriptiva, de constatar un hecho, pero tambi¨¦n, indirectamente, un valor performativo: no puede haber una democracia m¨¢s all¨¢ del ¨¢mbito estatal. En el fondo sus jueces est¨¢n dando a entender que solo puede haber democracia con un demos nacional, lo que est¨¢ lejos de ser evidente. Presuponen que la democracia ¨²nicamente es posible bajo el modelo de democracia parlamentaria asociado al Estado nacional soberano y que solo en el espacio nacional se realiza el tipo de confianza y solidaridad que se requieren para sostener una entidad pol¨ªtica democr¨¢tica.

Alemania plantea exigencias unilaterales a sus socios europeos

Desde el punto de vista normativo y pr¨¢ctico sus exigencias resultan contradictorias ya que, por un lado, su perspectiva es demasiado interna, al mismo tiempo que condiciona demasiado las relaciones de Alemania con el proceso europeo. En la sentencia sobre el Tratado de Maastricht se establece que los actores soberanos extranjeros no pueden pretender validez superior al derecho democr¨¢ticamente legitimado (o sea, nacionalmente legitimado), pero ?qu¨¦ pasa si damos la vuelta al argumento?

Resultar¨ªa entonces el principio de que los Estados constitucionales no pueden imponer unilateralmente cargas a sus vecinos. Al arrogarse la funci¨®n de controlar la democraticidad de esa nueva l¨®gica que se configura con el proceso de integraci¨®n, Alemania plantea exigencias unilaterales a sus socios europeos, exigencias formuladas como si hubiera una perspectiva que le permitiera a Alemania pensarse ¡ªaunque solo en el momento del juicio de constitucionalidad¡ª fuera de la Uni¨®n. Imaginemos el efecto cascada y el bloqueo sobre el funcionamiento de las instituciones comunes que tendr¨ªa adem¨¢s el hecho de que todos los Estados se sintieran con la misma obligaci¨®n de testificar y condicionar la democraticidad de las decisiones comunitarias.

Las sentencias parecen ignorar tambi¨¦n a qu¨¦ necesidades pr¨¢cticas responde la integraci¨®n, qu¨¦ posibilidades ha abierto y hasta qu¨¦ punto depende Alemania ¡ªcomo los dem¨¢s Estados miembros¡ª del espacio de acci¨®n europeo. Da a entender que estamos ante un juego de suma cero entre legitimidades diferentes, como si no hubiera habido una ganancia de espacios y posibilidades de acci¨®n para todos los Estados gracias a la integraci¨®n transnacional. El Tribunal Constitucional alem¨¢n plantea, en definitiva, la cuesti¨®n de la democracia de un modo unilateral a favor del control nacional, mientras ignora la otra cara de la moneda: que la existencia de instituciones capaces de actuar m¨¢s all¨¢ del Estado nacional corresponde a una necesidad democr¨¢tica.

Los actuales desaf¨ªos exigen un mayor protagonismo de las instituciones comunes

El proceso de integraci¨®n ha dotado a los Estados miembros de unos espacios de acci¨®n a los que no habr¨ªan llegado por s¨ª mismos o que se les escapaban. Esos espacios no son meros suplementos o pr¨®tesis que se a?aden a Estados ¡°completos¡± dejando intacta su constitucionalidad. Por eso mismo la construcci¨®n de los deberes y responsabilidades de esos ¨¢mbitos generados por la integraci¨®n no puede ser llevada a cabo por la vigilancia de sus tribunales constitucionales. ?Qu¨¦ sentido tiene dejar la determinaci¨®n de la democraticidad de la integraci¨®n europea en manos de un Estado (o de todos) que ha entrado en la l¨®gica de la integraci¨®n precisamente porque reconoce que no es capaz de asegurar por si solo el suministro de determinados bienes democr¨¢ticos a su ciudadan¨ªa? El desarrollo futuro de la democracia en la Uni¨®n Europea no puede asegurarse desde el control de constitucionalidad de uno de sus Estados miembros, ni siquiera desde el espacio de intergubernamentalidad constituido por todos ellos en su funci¨®n de ¡°garantes de los tratados¡±. Teniendo en cuenta el car¨¢cter de entidad pol¨ªtica compleja y compuesta que es la Uni¨®n Europea, su democraticidad tiene que ser pensada de una manera original en el equilibrio de lo intergubernamental y lo transnacional, equilibrio que actualmente debe ser recuperado con un mayor acento en las instituciones comunes.

La construcci¨®n europea debe respetar la peculiaridad pol¨ªtica que la Uni¨®n representa, su l¨®gica, su novedad institucional y su complejidad. La cuesti¨®n acerca de Europa no deber¨ªa ser si es completamente democr¨¢tica sino si es adecuadamente democr¨¢tica dado el tipo de entidad que consideramos que es. O pensamos las exigencias democr¨¢ticas de acuerdo con la especificidad de la Uni¨®n o estaremos trasladando indebidamente unas categor¨ªas de un nivel a otro en el que resultan inaplicables sin una profunda transformaci¨®n.

Europa no se puede reducir a alternativas simples: Estados o integraci¨®n, lo supranacional contra lo intergubernamental, lo com¨²n o lo propio... Pero es indudable que para responder adecuadamente a los actuales desaf¨ªos se requiere conceder un mayor protagonismo a las instituciones comunes de la deliberaci¨®n frente a las instituciones de la agregaci¨®n.

Daniel Innerarity es catedr¨¢tico de Filosof¨ªa Pol¨ªtica e investigador ¡°Ikerbasque¡± en la Universidad del Pa¨ªs Vasco. Acaba de publicar el libro Un mundo de todos y de nadie. Piratas, riesgos y redes en el nuevo desorden global (Paid¨®s).