?Es sostenible el Estado social?

El mensaje llega esta vez desde Holanda. Su Monarca y su Gobierno consideran insostenible el modelo del Estado social. Se nos hace de nuevo visible as¨ª uno de los retos de calado que la crisis nos plantea, posiblemente el mayor: el de la continuidad y sostenibilidad del modelo de Estado en el que todav¨ªa estamos instalados.

Desde luego, el Estado social es uno de los grandes logros de la civilizaci¨®n occidental. No qued¨®, como tantos otros proyectos y sue?os de la modernidad, en la utop¨ªa, sin un lugar de realizaci¨®n. El Estado social se hizo realidad aqu¨ª en la Tierra. Tuvo su lugar, su topos, que en un primer momento, mediado el siglo XX, se extiende por los pa¨ªses del norte y centro de la Europa occidental para alcanzar en el ¨²ltimo cuarto a los meridionales y perif¨¦ricos.

Aunque los objetivos y el proyecto mismo del Estado social se definen en la Constituci¨®n, lo en verdad relevante es la experiencia de sus realizaciones. Son determinaciones constitucionales vividas, encarnadas, y esto es lo que realmente se percibe por la sociedad y los individuos. Es la vivencia de la atenci¨®n de toda una serie de necesidades b¨¢sicas ¨Cde un existenz minimun en los t¨¦rminos del fil¨®sofo existencialista Karl Jaspers- al total de la poblaci¨®n, a cualquier persona, con independencia de su posici¨®n econ¨®mica o social. La educaci¨®n b¨¢sica, tambi¨¦n la superior o universitaria en condiciones muy accesibles; la atenci¨®n sanitaria; las prestaciones sociales y las pensiones; los servicios p¨²blicos en condiciones accesibles, son experiencias adquiridas y no meros enunciados constitucionales. La p¨¦rdida de esas conquistas se percibe as¨ª, certeramente,como un retroceso hist¨®rico y, adem¨¢s, como el incumplimiento de un mandato constitucional inequ¨ªvoco.

La m¨¢s visible amenaza que se cierne sobre el Estado social es la que afecta a su propia sostenibilidad. La crisis y la magnitud de la deuda p¨²blica est¨¢n mostrando bien a las claras las dificultades para afrontar sus cuantiosos costes. Hasta puede cundir cierta desesperanza y preguntarnos si el Estado social ha sido una realidad ef¨ªmera, resultado de la conjunci¨®n de ciertos factores sin continuidad en la historia. Porque otras amenazas provienen justamente de la desaparici¨®n de esas circunstancias hist¨®ricas que lo hicieron posible.

La Constituci¨®n garantiza una serie de servicios,? sin imponer su realizaci¨®n directa a los poderes p¨²blicos?

Una de ellas, la desafiante tensi¨®n entre el capitalismo m¨¢s agresivo, con su versi¨®n fascista en momentos de crisis, y el socialismo totalitario que se plante¨® en Europa en la primera mitad del pasado siglo. El Estado social se fragu¨® entonces; primeramente en Alemania, donde esas tensiones eran m¨¢s agudas, como una tercera v¨ªa que, manteniendo los derechos y libertades del modelo liberal, hac¨ªa suyas las nuevas reivindicaciones de justicia social. Hace ya unos a?os que esa tensi¨®n se ha desvanecido por completo. El capitalismo, que el Estado social consigui¨® domesticar, muestra ahora su cara m¨¢s agresiva y parece no encontrar l¨ªmite alguno. Otra circunstancia que propicia la desaparici¨®n de esos l¨ªmites es el desfallecimiento del Estado nacional ¨Cque era el marco de realizaci¨®n del Estado social- ante el impulso de la globalizaci¨®n. El mismo coche resulta mucho m¨¢s barato si se produce en un pa¨ªs del tercer mundo que no carga con los costes sociales en beneficio de sus trabajadores.

El mantenimiento del Estado social, constatados sus elevados costes y desaparecidas las m¨¢s relevantes circunstancias hist¨®ricas que lo hicieron posible, se presenta as¨ª hoy como un objetivo dif¨ªcilmente alcanzable, en riesgo de utop¨ªa. Esto parece que es efectivamente as¨ª si no nos planteamos una reforma, no de su concepto y fines, sino de sus medios bajo titularidad p¨²blica. Porque el Estado social adopt¨® desde un primer momento la modalidad de Estado prestacional que, mediante un costoso aparato administrativo p¨²blico, asum¨ªa directamente las prestaciones.

El nuevo modelo instrumental que ahora se considera es el que se ha dado en llamar Estado garante. Comienza a dise?arse tambi¨¦n en Alemania hace unos a?os como alternativa al adelgazamiento del Estado y su costoso aparato administrativo. Uno de sus expositores m¨¢s influyente es Andreas Vosskuhle, catedr¨¢tico de Derecho Administrativo de la Universidad de Friburgo y en la actualidad presidente del Tribunal Constitucional. El objetivo del Estado garante no es el dispensar directamente, sino garantizar de manera efectiva unas prestaciones que en muy buena medida correr¨¢n entonces a cargo de sujetos privados. El modelo no contradice, en principio, los postulados fundamentales del Estado social, que no requiere necesariamente de un monopolio o protagonismo del sector p¨²blico; tampoco en nuestra Constituci¨®n, que reiteradamente afirma que los poderes p¨²blicos "garantizar¨¢n" toda una serie de prestaciones, sin imponerles la carga de su realizaci¨®n directa.

El problema del Estado garante no es, pues, de constitucionalidad, sino de factibilidad de su paradoja o aparente contradicci¨®n: la realizaci¨®n por particulares de funciones y prestaciones asistenciales en condiciones accesibles para el conjunto de la sociedad. La superaci¨®n de esa paradoja solo puede pasar por una redefinici¨®n de las fronteras entre el Estado y la sociedad, entre el sector p¨²blico y el privado. Implicar¨ªa la revisi¨®n del car¨¢cter "privado" de ciertos sujetos particulares en los que se apoyar¨ªa la realizaci¨®n del Estado garante; destacadamente, los que ejercen funciones p¨²blicas o los que, de uno u otro modo, son financiados con fondos p¨²blicos. El caso de la banca es significativo: ha requerido de ingentes fondos p¨²blicos para su rescate, que s¨®lo se explicar¨ªan por reconocerle una funci¨®n relevante en la actividad econ¨®mica general, y ahora parece que se le abre una v¨ªa ¨Ctal como se vislumbra en el informe de expertos sobre la sostenibilidad del sistema p¨²blico de pensiones¡ª para la gesti¨®n de un sistema alternativo de pensiones privadas.

Funciones del Estado social pueden pasar a actores privados, garantizando prestaciones razonables

A estos sujetos privados a los que se trasladan as¨ª funciones p¨²blicas caracter¨ªsticas del Estado social se les habr¨ªa de trasladar tambi¨¦n, en paralelo, un r¨¦gimen de derecho p¨²blico, para garantizar que sus prestaciones resulten accesibles al p¨²blico en condiciones razonables. Varias v¨ªas se abren para operar esta extensi¨®n del derecho p¨²blico. Una, por ejemplo, se proyectar¨ªa sobre la actividad de estos sujetos privados, introduciendo reglas que garanticen la atenci¨®n de los intereses generales en juego. Como experiencia contamos ya con las llamadas obligaciones de servicio p¨²blico que se imponen a operadores privados de servicios liberalizados ¨Ctelecomunicaciones, energ¨ªa, transporte, etc¨¦tera- para cubrir los espacios territoriales y sociales que no ser¨ªan rentables y atendibles seg¨²n la l¨®gica del mercado. Otra se orientar¨ªa a la atribuci¨®n a ciertos particulares de un estatuto de derecho p¨²blico, con su r¨¦gimen de control caracter¨ªstico, en aquellos sectores de su actividad que realizan funciones o prestaciones p¨²blicas.

En cualquier caso y con independencia de los logros y materializaciones efectivas que pueda alcanzar, el modelo del Estado garante responde a un replanteamiento certero de los objetivos de un derecho p¨²blico que, gestado inicialmente para la garant¨ªa de los derechos y libertades frente a un poder que hac¨ªa valer los intereses generales, ha de reorientarse ahora a la garant¨ªa de los propios intereses generales cuando el Estado est¨¢ perdiendo, entre otras razones por sus elevados costes, buena parte de sus medios e instrumentos que est¨¢n pasando as¨ª a manos privadas. Mantener el Estado social solo parece posible si se repara en esa mutaci¨®n en la titularidad de medios y se recompone adecuadamente el sistema de garant¨ªas para conseguir, o imponer en su caso, la atenci¨®n y tutela de necesidades b¨¢sicas, con una proyecci¨®n social alejada de la din¨¢mica del mercado.

Jos¨¦ Esteve Pardo es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo en la Universidad de Barcelona. Acaba de publicar La nueva relaci¨®n entre Estado y sociedad (Aproximaci¨®n al trasfondo de la crisis), Editorial Marcial Pons.

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