Inadecuada por razones jur¨ªdicas

El pasado 16 de enero, el Parlamento de Catalu?a aprob¨® una iniciativa de proposici¨®n de ley para tramitar en el Congreso de los Diputados cuyo objeto es la delegaci¨®n del Estado a la Generalitat de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un refer¨¦ndum sobre el futuro de Catalu?a, eufemismo bajo el cual se oculta el t¨¦rmino independencia.

El Informe n¨²mero 1 del Consell Assessor per a la Transici¨® Nacional, organismo adscrito a la presidencia de la Generalitat, est¨¢ dedicado a examinar las posibilidades de llevar a cabo un refer¨¦ndum sobre la independencia de Catalu?a. Considera que para ello hay cinco v¨ªas legales: el refer¨¦ndum consultivo convocado por el Gobierno de la naci¨®n, de acuerdo con el art¨ªculo 92 de la Constituici¨®n (CE); la transferencia o delegaci¨®n a la Generalitat, mediante ley org¨¢nica, de la competencia estatal para autorizar referendos (art. 150.2 CE); la Ley catalana 4/2010, de consultas populares por v¨ªa de refer¨¦ndum, recurrida por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional; la ley catalana de consultas no refrendatarias, todav¨ªa no aprobada, pero en fase de proyecto; y la reforma constitucional.

Dejando de lado la reforma constitucional, el Consell recomienda como v¨ªas pol¨ªticamente m¨¢s id¨®neas las dos leyes catalanas y, secundariamente, las de los arts.?150.2 y 92 CE. Curiosamente, el Parlamento catal¨¢n ha escogido la v¨ªa del 150.2 CE en lugar de las dos primeras, precisamente las preferidas por el Consell. Poca confianza debe tener el Parlamento en que las leyes catalanas sean legalmente las m¨¢s adecuadas.

La tesis de fondo que intentar¨¦ fundamentar en este art¨ªculo es que la v¨ªa escogida no es correcta desde el punto de vista del derecho y, por tanto, no por razones pol¨ªticas sino jur¨ªdicas, el Congreso debe rechazar su toma en consideraci¨®n, con lo cual la propuesta catalana no podr¨¢ ser tramitada. Veamos.

?Cu¨¢l es el contenido de la iniciativa legislativa presentada por el Parlamento catal¨¢n? Puede resumirse diciendo que pretende delegar a la Generalitat, en virtud del art. 150.2 CE, autorizar, convocar y celebrar un refer¨¦ndum consultivo sobre el ¡°futuro pol¨ªtico de Catalu?a¡± con las siguientes condiciones: que se celebre en el a?o 2014 y que sea convocado por el Gobierno catal¨¢n, de acuerdo con el procedimiento y las garant¨ªas que establece la legislaci¨®n vigente y, en su caso, el decreto de convocatoria.

Esta proposici¨®n de ley puede ser objetada desde un primer punto de vista. Su base legal se fundamenta en la conexi¨®n de dos art¨ªculos de la Constituci¨®n, el 149.1.32 y el 150.2. El primero establece que el Estado tiene competencia exclusiva para autorizar ¡°la convocatoria de consultas populares por v¨ªa de refer¨¦ndum¡±. El segundo, que el Estado podr¨¢ transferir o delegar en las comunidades aut¨®nomas, mediante ley org¨¢nica, competencias ¡°de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegaci¨®n¡±. ?Se corresponde la propuesta catalana con aquello que permite el art.?149.1.32 CE? De la misma dicci¨®n del precepto ya se comprueba que no es as¨ª. La Constituci¨®n se refiere a ¡°autorizar¡± y el texto del Parlamento de Catalu?a dice: autorizar, convocar y celebrar. A primera vista puede parecer que se demanda m¨¢s de lo que permite el 149.1.32 CE. Pero estudiado con m¨¢s detenimiento se llega a la conclusi¨®n de que el problema es conceptual.

Solo puede justificarse una transferencia de este tipo por razones de eficiencia y eficacia

Cuando la Constituci¨®n establece como competencia exclusiva del Estado la autorizaci¨®n de referendos no se refiere a delegar la competencia para convocarlos y celebrarlos, sino solo a autorizar aquellas consultas que son competencia de otros entes territoriales, es decir, comunidades aut¨®nomas o municipios. Si al Estado solo se le asignan competencias de autorizaci¨®n es que se est¨¢ contemplando ¨²nicamente la posibilidad de que las consultas sean competencia de comunidades o municipios.

Por tanto, aquella delegaci¨®n que se pide, es decir, convocar y celebrar referendos consultivos estatales ¡ªlos del art. 92 CE¡ª no puede ser delegada. Como tampoco se puede delegar, para poner un par de ejemplos, la facultad de aprobar leyes estatales o nombramientos de magistrados del TC. En todo caso, quiz¨¢s podr¨ªa delegar la competencia de autorizar consultas auton¨®micas o municipales ¡ªaunque luego veremos las dificultades¡ª, pero no su propia competencia de convocar y celebrar referendos.

Con lo dicho ya podr¨ªamos dar por solucionado el asunto: la propuesta del Parlamento catal¨¢n no se ajusta a derecho y, por tanto, no puede franquear el tr¨¢mite de toma en consideraci¨®n del Congreso. Pero si abordamos esta materia desde el otro punto de vista, el de las funciones asignadas a las leyes org¨¢nicas del art. 150.2 CE, tambi¨¦n comprobaremos que no son un instrumento adecuado para las finalidades que pretende el Parlamento de Catalu?a.

En primer lugar, destacar que este tipo de leyes son an¨®malas en las constituciones federales, ninguna las contempla. En estas constituciones lo que se pretende es dise?ar un reparto de competencias entre la federaci¨®n y los Estados miembros que sea equilibrado y funcional. Cualquier v¨ªa de escape que introduzca incertidumbre en este reparto de poderes entre los dos niveles de gobierno puede desfigurar el esquema organizativo del Estado e introducir elementos disfuncionales. Por tanto, como ha subrayado la doctrina, estas leyes org¨¢nicas del art. 150.2 CE deben tener car¨¢cter extraordinario y excepcional.

La reclamada consulta no solo es un fin en s¨ª misma, sino tambi¨¦n instrumento de propaganda

En realidad, la jurisprudencia es muy escasa y la doctrina no muy abundante. La constante principal de la doctrina, adem¨¢s de la excepcionalidad, la encontramos en que una vez los estatutos han asumido todas las competencias posibles, solo puede justificarse una transferencia o delegaci¨®n de este tipo por razones de eficiencia y eficacia en el ejercicio de las competencias. Como dice el profesor Montilla Martos, su principal estudioso, no puede ser que el art. 150.2 CE sirva para seguir incrementando la autonom¨ªa pol¨ªtica con el riesgo de ¡°adentrarnos en una din¨¢mica de vaciamiento competencial paulatino del Estado¡± y, a?ado, una desfiguraci¨®n constitucional en un aspecto tan fundamental como es la divisi¨®n de poderes.

Se puede alegar que hasta ahora se ha hecho un uso err¨¢tico de estas leyes al ser utilizadas para atribuir competencias no exclusivas del Estado pero de las cuales era titular, bien por la cl¨¢usula residual, bien por no haber vencido el plazo para adecuar los estatutos al m¨¢ximo techo competencial, bien por acelerar el traspaso del ejercicio de competencias no exclusivas. Aparte de estas razones, hace tiempo superadas por la igualaci¨®n de competencias, solo han sido transferidas a todas las comunidades competencias puntuales reguladas en la ley de transporte por carretera y por cable en 1987 y las competencias de tr¨¢fico a Catalu?a en 1997. En ambos casos por justificadas razones de eficiencia para el buen funcionamiento de los poderes p¨²blicos. El legislador, pues, ha sido consecuente con la excepcionalidad se?alada por la doctrina.

La propuesta catalana se aparta de estos criterios, ya que su naturaleza es claramente pol¨ªtica. Por tanto, el veh¨ªculo para demandar esta delegaci¨®n de competencias, es decir, la ley org¨¢nica del art. 150.2 CE, no tiene jur¨ªdicamente justificaci¨®n alguna. Por tanto, ?c¨®mo es que se aprueba esta resoluci¨®n en el Parlamento catal¨¢n? ?Por ignorancia? Quiz¨¢s. Pero hay otra causa que podemos encontrar en el Informe del Consell Assessor antes referido.

En efecto, en las p¨¢ginas 47 y 48, se muestra el complementario car¨¢cter instrumental de las propuestas catalanas. La reclamada consulta no solo es un fin en s¨ª misma, sino tambi¨¦n un instrumento de propaganda interna e internacional. All¨ª se dice, entre otras cosas, que el objetivo primero y fundamental es conseguir que se convoque la consulta, pero ¡°subsidiariamente, si ello no fuese posible, [DEBE QUEDAR]evidente, de la manera m¨¢s clara posible, que es el Estado quien se niega a permitirla y que lo hace por motivos pol¨ªticos, no jur¨ªdicos¡±.

Esta evidente deslealtad puede estar en el fondo de esta resoluci¨®n que, sin embargo, es inadecuada por razones jur¨ªdicas, no solo pol¨ªticas.

Francesc de Carreras es profesor de Derecho Constitucional.