La recaudaci¨®n tributaria en Am¨¦rica Latina aumenta, los desaf¨ªos perduran

Am¨¦rica Latina viene disminuyendo paulatinamente su brecha tributaria con respecto a la OCDE, de acuerdo el informe Estad¨ªsticas tributarias en Am¨¦rica Latina 2014. Est¨¢n disponibles para su consulta en: www.latameconomy.org/es/revenue-statistics/). Sin grandes reformas emblem¨¢ticas, pero de la mano de importantes mejoras en la administraci¨®n tributaria, cambios graduales en la pol¨ªtica tributaria y un crecimiento econ¨®mico sostenido, la recaudaci¨®n promedio de Am¨¦rica Latina pas¨® de 13,6% del PIB en 1990 a 20,7% en 2012. En comparaci¨®n, en los pa¨ªses de la OCDE la recaudaci¨®n oscil¨® alrededor del 34% del PIB. Aunque en la ¨²ltima d¨¦cada ha habido una tendencia general al alza en casi todos los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina, el promedio regional esconde realidades dispares. Por un lado, pa¨ªses como Argentina o Brasil recaudaron m¨¢s de 37% y 36% del PIB respectivamente, mientras que en Guatemala o Rep¨²blica Dominicana la recaudaci¨®n como porcentaje del PIB alcanza apenas un tercio de los guarismos brasile?os o argentinos.

Dejando al margen aspectos recaudatorios, la pol¨ªtica fiscal en Am¨¦rica Latina dista de ser una herramienta de desarrollo econ¨®mico. En muchas ocasiones, no se alcanza ninguno de sus tres grandes cometidos: eficiencia econ¨®mica, reducir desigualdades y la estabilizaci¨®n macroecon¨®mica. La composici¨®n de la recaudaci¨®n tributaria refleja algunas de estas debilidades. Por un lado, los impuestos al consumo recaudan m¨¢s del 50% mientras que en el caso de la OCDE representan menos de un tercio del total. A pesar de que estos impuestos son buenos en t¨¦rminos de eficiencia y son de f¨¢cil administraci¨®n, sus efectos sobre la distribuci¨®n del ingreso generalmente son regresivos. Por ello, muchos gobiernos introducen tasas reducidas o exenciones para algunos bienes espec¨ªficos. Sin embargo, estos subsidios son universales y as¨ª en general los ricos se benefician m¨¢s ¡ªal menos en t¨¦rminos absolutos¡ª que los pobres, generando adem¨¢s una merma en la recaudaci¨®n de alrededor del 3-4% del PIB. Por otro lado, los impuestos directos, de car¨¢cter m¨¢s progresivo, recaudan solamente 5,2% del PIB en Am¨¦rica Latina, mientras que en la OCDE representan 11,4% del PIB. El impuesto a la renta de las personas f¨ªsicas recauda poco en Am¨¦rica Latina debido a altos niveles m¨ªnimos exentos que llevan a que menos del 15% de la poblaci¨®n termine pagando este impuesto. A su vez, en particular en Centroam¨¦rica, son pocas las empresas que pagan impuestos sobre las rentas y utilidades por la existencia de importantes exoneraciones fiscales. Si a esto se le suman los altos niveles de evasi¨®n, la recaudaci¨®n termina siendo insuficiente para financiar los bienes y servicios p¨²blicos, gener¨¢ndose adem¨¢s importantes ineficiencias por las altas tasas impositivas que recaen finalmente sobre un n¨²mero reducido de contribuyentes. Por ¨²ltimo, en varias econom¨ªas latinoamericanas, los recursos naturales no-renovables son una fuente importante de recursos tributarios. Por ejemplo, en Ecuador o Bolivia representaron un 14,7% y 12,2% del PIB en 2012, respectivamente. As¨ª, en ausencia de mecanismos de estabilizaci¨®n, la alta volatilidad de los precios de las materias primas muchas veces se ha trasladado al resto de la econom¨ªa.

En muchos pa¨ªses los programas de gasto social se implementan con transparencia

Desde el punto de vista t¨¦cnico, los ejes de reforma est¨¢n claros: ampliar las bases tributarias reduciendo las exenciones, fortalecer la administraci¨®n tributaria, aumentar la progresividad general del sistema tributario, as¨ª como reforzar los impuestos sobre la propiedad y los ambientales. Pero al mismo tiempo, es importante tomar en cuenta el otro lado de la ecuaci¨®n: el gasto. Tal como muestran las turbulencias macroecon¨®micas de las ¨²ltimas semanas en Am¨¦rica Latina, contar con una alta recaudaci¨®n no equivale a un sistema fiscal s¨®lido cuando el gasto excede con creces los recursos disponibles. Adem¨¢s, una parte importante de la redistribuci¨®n de las pol¨ªticas deber¨ªa realizarse mediante el gasto p¨²blico, por lo que resulta importante reforzar su impacto en esa direcci¨®n as¨ª como mejorar su calidad.

Sin embargo, las soluciones no son solamente t¨¦cnicas. Se requieren tambi¨¦n procesos de reforma pol¨ªtica que permitan disminuir el desequilibrio que viven muchos pa¨ªses latinoamericanos, donde la falta de confianza en el Estado da lugar a la reducci¨®n de los recursos fiscales necesarios para financiar al Estado, y por ende, en una oferta limitada de servicios p¨²blicos necesarios. Las reformas tienen que incluir por lo tanto un componente importante de transparencia y rendici¨®n de cuentas.

Hay razones para cierto optimismo: varios pa¨ªses productores de materias primas, como Chile y recientemente Colombia, han creado fondos de estabilizaci¨®n y adoptado reglas fiscales estructurales para aislar sus econom¨ªas de las fluctuaciones en los precios de las materias primas, para as¨ª distribuir mejor entre generaciones los ingresos derivados de los recursos naturales no-renovables. Otros, como Paraguay y Uruguay, han introducido el impuesto a la renta de las personas f¨ªsicas, o est¨¢n considerando esquemas para ampliar la recaudaci¨®n del impuesto al valor agregado con menos impacto distributivo, sin recurrir a las exenciones. En muchos pa¨ªses, los sistemas de transferencias condicionadas y otros programas de gasto social se han implementado con mucha eficacia y transparencia, fortaleciendo la legitimidad del Estado. Por el momento, queda por ver si estas mejoras se pueden trasladar al resto del presupuesto p¨²blico.

Christian Daude es Jefe de la Oficina para las Americas al Centro de Desarrollo de la OCDE.