Consulta 9-N: suspensi¨®n sin suspense

El curso pol¨ªtico avanza de forma vertiginosa bajo el signo de la incertidumbre generada por el desenlace que tendr¨¢ el primer cap¨ªtulo del proceso soberanista. Pol¨ªticos y comentaristas se afanan en anunciarnos que se acerca la hora decisiva de Catalu?a, pues ya ha empezado la cuenta atr¨¢s para el 9 de noviembre y nadie sabe qu¨¦ nos espera. Ciertamente, a la vista de lo acontecido en los ¨²ltimos dos a?os, y fij¨¢ndonos en el calendario de las pr¨®ximas semanas, esa percepci¨®n se ajusta a la realidad. Sin embargo, analizado con m¨¢s detenimiento, podemos predecir algunas de las cosas que van a suceder hasta esa fecha.

A diferencia de otros procesos de secesi¨®n, como el de Quebec o el de Escocia, en los que la incertidumbre se centra en el resultado que arrojar¨¢ un refer¨¦ndum de independencia y sus consecuencias, la gran inc¨®gnita del proceso catal¨¢n, de momento, es si ese refer¨¦ndum se realizar¨¢ o no en la fecha anunciada. Y ello, ?de qu¨¦ depende? Pues de que sea posible celebrar legal y constitucionalmente esa consulta, ya que casi todo el mundo cree que el Gobierno de Catalu?a, a pesar de sus vacilaciones y equ¨ªvocos, no est¨¢ dispuesto a romper las reglas de juego.

En el caso de que finalmente s¨ª lo hiciera, entonces el suspense seguir¨ªa porque no sabemos en qu¨¦ consistir¨ªa esa actuaci¨®n ilegal, ni la reacci¨®n que provocar¨ªa en el Gobierno central. Pero en el caso de que las instituciones catalanas decidan respetar la legalidad, se puede prever lo que jur¨ªdicamente va a ocurrir, siempre con un margen de error.

Como es sabido, una mayor¨ªa del Parlamento catal¨¢n va a aprobar la ley de consultas populares no referendarias y participaci¨®n ciudadana. Seguidamente el presidente de la Generalitat dictar¨¢ un decreto convocando una consulta, en el que fijar¨¢ la fecha y las preguntas acordadas por una parte de los partidos catalanes (CDC, UDC, ERC, ICV-EUiA y CUP) el 12 de diciembre de 2013. Ambas instituciones as¨ª lo han anunciado.

El alto tribunal tiene cinco meses para mantener o levantar las decisiones suspendidas

Tambi¨¦n el Gobierno del Estado ha manifestado su decisi¨®n de impugnar la ley catalana y, en caso de que se haya dictado, el decreto de convocatoria. En el ordenamiento espa?ol est¨¢ previsto constitucionalmente que el Gobierno pueda impugnar ante el Tribunal Constitucional (TC) disposiciones y resoluciones adoptadas por los ¨®rganos de las comunidades aut¨®nomas, lo cual produce la suspensi¨®n de aquellas (art¨ªculo 161.2). La impugnaci¨®n es discrecional, pero la suspensi¨®n es autom¨¢tica, ya que no la acuerda ni el Gobierno ni el Tribunal Constitucional, como equivocadamente se afirma, y de ah¨ª que ni uno ni otro deban justificarla. Es m¨¢s, ninguno de los dos podr¨ªa impedirla.

Por otra parte, la ley org¨¢nica del Tribunal Constitucional (art¨ªculo 30) prev¨¦ que incluso una ley auton¨®mica pueda ser suspendida si el presidente del Gobierno interpone un recurso de inconstitucionalidad contra tal norma y al hacerlo invoca el art¨ªculo 161.2 de la Constituci¨®n, sin necesidad de motivarlo. Aqu¨ª s¨ª cabr¨ªa la posibilidad de que el recurso no produjera la suspensi¨®n de la ley si el Gobierno no hiciera tal invocaci¨®n. Se trata de un precepto legal muy discutido, puesto que las leyes aprobadas democr¨¢ticamente gozan de una presunci¨®n de constitucionalidad, y de ah¨ª que su suspensi¨®n sea una medida excepcional. Adem¨¢s, la medida est¨¢ prevista solo para las leyes auton¨®micas, ya que no se contempla la suspensi¨®n de las leyes estatales si estas son recurridas por los Gobiernos o los Parlamentos auton¨®micos.

Pero esas son las reglas de juego actuales. De acuerdo con tales normas, si las instituciones cumplen con sus compromisos, el desarrollo jur¨ªdico de los acontecimientos seguir¨ªa probablemente el siguiente guion.

Primero. Una vez publicada la ley de consultas en el Diario oficial de la Generalitat de Catalu?a, el Gobierno aprobar¨¢ en Consejo de Ministros, previo dictamen del Consejo de Estado, el recurso de inconstitucionalidad en el que invocar¨¢ el art¨ªculo 161.2 de la Constituci¨®n Espa?ola. La totalidad de los preceptos legales impugnados quedar¨¢n autom¨¢ticamente suspendidos y en consecuencia no podr¨¢n ser aplicados ni desarrollados.

Un detalle importante: los efectos de la suspensi¨®n se producen desde que se interpone el recurso, es decir, en el mismo momento en que se formaliza ante el registro del Constitucional, y no desde que el recurso es admitido a tr¨¢mite, decisi¨®n que a menudo se demora semanas. Si en ese momento no se hubiera dictado a¨²n el decreto, ya no cabr¨ªa la posibilidad de convocar ¡°legalmente¡± la consulta.

No hay incertidumbre sobre el primer cap¨ªtulo del proceso soberanista; s¨ª sobre el siguiente

Segundo. Parece que para sortear esa situaci¨®n, el presidente Mas dictar¨¢ el decreto de forma solemne poco despu¨¦s de aprobada la ley por el Parlamento de Catalu?a, y ambas disposiciones se publicar¨¢n conjuntamente en el DOGC. Si as¨ª se hiciera, el Gobierno acordar¨ªa entonces recurrir la ley y al mismo tiempo impugnar el decreto ante el TC, lo cual producir¨ªa la suspensi¨®n autom¨¢tica de ambas normas sin necesidad de esperar a que el Tribunal los admitiera a tr¨¢mite.

El calendario previsto para esta actividad normativa y jurisdiccional permite prever claramente su desarrollo. Si, como parece, la ley de consultas se aprueba hoy, y este mismo d¨ªa se dicta el decreto, el Gobierno impugnar¨¢ ambas disposiciones la semana siguiente, a menos que este mismo viernes lo acuerde en un Consejo de Ministros. Por unos d¨ªas, o por unas horas, se podr¨¢ decir que el presidente Mas ha convocado legalmente la consulta. Pero en el momento de formalizar las demandas ante el Constitucional, ambas disposiciones publicadas oficialmente quedar¨¢n suspendidas de forma autom¨¢tica. A partir de ah¨ª, la realizaci¨®n de cualquier acto en aplicaci¨®n de aquellas por parte de la Generalitat y su administraci¨®n ser¨ªa contrario a Derecho.

Tercero. El mismo precepto que contempla la suspensi¨®n de las disposiciones auton¨®micas (art¨ªculo 161.2 CE) prev¨¦ que el Tribunal deber¨¢ ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. La suspensi¨®n autom¨¢tica pasa as¨ª a ser una medida cautelar adoptada en un proceso constitucional, sobre la que ahora s¨ª decide el TC, sin que nada prejuzgue la constitucionalidad de las normas impugnadas.

El Parlamento de Catalu?a y el Gobierno de la Generalitat podr¨ªan solicitar anticipadamente el levantamiento de la suspensi¨®n de las respectivas disposiciones, y previa audiencia de las partes, el Tribunal dictar¨¢ un auto manteniendo o bien levantando la suspensi¨®n. En esa decisi¨®n seguir¨¢ criterios consolidados, como la ponderaci¨®n de los intereses afectados y los perjuicios de imposible o dif¨ªcil reparaci¨®n. A pesar de que el Tribunal levant¨® la suspensi¨®n de la ley catalana de consultas populares por la v¨ªa de refer¨¦ndum, aprobada por el Parlamento catal¨¢n en 2010, con toda seguridad no lo har¨¢ con esta nueva ley de consultas, dados los efectos irreversibles que en este caso tendr¨ªa su aplicaci¨®n. Se trata de una decisi¨®n provisional, que el Tribunal podr¨ªa reconsiderar si alguna de las partes lo solicitara. En cualquier caso, es f¨¢cil vaticinar que el TC no levantar¨¢ la suspensi¨®n de las normas catalanas antes del 9-N, y por lo tanto en esa fecha no podr¨¢ celebrarse una consulta ¡°legal¡±.

Este es el guion probable del proceso hasta el d¨ªa decisivo, que como puede verse no ofrece gran suspense si todas las instituciones cumplen sus compromisos y act¨²an respetando la legalidad. No existe, pues, tanta incertidumbre sobre el desenlace del primer cap¨ªtulo del proceso soberanista. Por el contrario, la incertidumbre es total sobre lo que nos espera en el siguiente.

Enric Fossas Espadaler es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la UAB.