Las exigencias internacionales y la consulta

En los ¨²ltimos meses se ha pretendido buscar el amparo de la legalidad internacional y se han formulado reiteradas apelaciones a la comunidad internacional para que el proceso pol¨ªtico puesto en marcha en Catalu?a ¡ªla consulta y una hipot¨¦tica independencia¡ª pudiera validarse y obtener apoyos internacionales. Pese a la actual fragilidad de estos apoyos internacionales en t¨¦rminos pol¨ªticos, se sigue considerando que el indubitable car¨¢cter democr¨¢tico del proceso acabar¨¢ obteniendo el amparo internacional, legal y pol¨ªtico. Se apunta tambi¨¦n que la realizaci¨®n de la consulta propuesta deber¨ªa tener todas las garant¨ªas democr¨¢ticas para que sus resultados fueran reconocidos internacionalmente. Unos y otros utilizan confusamente ¡ªy a conveniencia¡ª argumentos pol¨ªticos y argumentos jur¨ªdicos cuando, fundamentalmente, nos encontramos ante un problema pol¨ªtico, que deber¨ªa encontrar una respuesta y una soluci¨®n pol¨ªtica en el plano interno. A mi juicio, como el caso escoc¨¦s pone de relieve, no basta fiar las negociaciones y los acuerdos pol¨ªticos al pragmatismo y al d¨ªa despu¨¦s de la consulta y, en todo caso, tales acuerdos deber¨ªan ser previos y continuados para posibilitar una consulta.

En este contexto, conviene contrastar esas apelaciones con los criterios internacionales sobre la democracia y el Estado de derecho. La comunidad internacional ha reconocido claramente una tr¨ªada de nociones indisociables, vinculadas entre s¨ª y que se refuerzan mutuamente, como son los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho; nociones que en nuestro entorno europeo se han convertido en obligaciones jur¨ªdicas para los Estados. Sobre el principio democr¨¢tico se pueden hacer gravitar todo tipo de pretensiones pol¨ªticas de car¨¢cter pac¨ªfico y democr¨¢tico ¡ªla celebraci¨®n de una consulta o, incluso, la misma independencia¡ª, pero el principio democr¨¢tico s¨®lo resulta operativo en el marco de un Estado de derecho. Lo que no impide afirmar que las normas legales ¡ªincluida la Constituci¨®n¡ª no son ni pueden constituir, en ning¨²n caso, muros infranqueables u obst¨¢culos al ejercicio de la voluntad democr¨¢tica de una sociedad. Tal como indic¨® el Tribunal Constitucional, en su sentencia de marzo pasado sobre la Declaraci¨®n del Parlamento de Catalu?a, no hay n¨²cleos inaccesibles a la reforma constitucional y cualquier aspiraci¨®n pol¨ªtica puede ser alcanzable mediante procesos ajustados a la legalidad constitucional. En un Estado democr¨¢tico y de derecho las normas responden a las necesidades sociales y s¨®lo aspiran a la satisfacci¨®n de estas necesidades y al ajuste de los intereses de la sociedad, garantizando la igualdad y la no discriminaci¨®n entre todos sus miembros.

Hay nociones en nuestro entorno europeo que son obligaciones jur¨ªdicas para los Estados

En el Consejo de Europa existe la Comisi¨®n para la Democracia a trav¨¦s del Derecho, conocida como Comisi¨®n de Venecia, muy activa en la promoci¨®n de procesos de democratizaci¨®n y que ha elaborado c¨®digos de conducta y criterios internacionales sobre las normas constitucionales y parlamentarias, sobre la regulaci¨®n de los poderes ejecutivo y judicial o sobre el r¨¦gimen jur¨ªdico de los procesos electorales y referendarios. Ha publicado asimismo numerosos dict¨¢menes que se han ocupado, por ejemplo, de la validez y alcance, en t¨¦rminos democr¨¢ticos, del refer¨¦ndum celebrado en Crimea el pasado mes de febrero (deslegitim¨¢ndolo) o del proyecto de nueva ley electoral b¨²lgara o de la legislaci¨®n electoral mexicana. Una labor que responde al conocimiento experto y a los est¨¢ndares democr¨¢ticos consolidados internacionalmente y que las fuerzas pol¨ªticas proconsulta ¡ªy sus asesores¡ª no deber¨ªan haber ignorado si quer¨ªan asegurar la credibilidad internacional de todo el proceso.

Desde esta perspectiva, quisiera resaltar algunos aspectos pertinentes en relaci¨®n con las garant¨ªas democr¨¢ticas y la credibilidad internacional de una futura consulta. En primer lugar, que en estos criterios internacionales se establece que un proceso de esta naturaleza s¨®lo puede ser organizado si la Constituci¨®n o las leyes as¨ª lo prev¨¦n, es decir, en el marco de un Estado de derecho. Al haber sido impugnada la ley catalana de consultas, la determinaci¨®n de su validez constitucional corresponde al Tribunal Constitucional, porque la legalidad catalana debe respetar el marco establecido por la Constituci¨®n y el Estatuto de autonom¨ªa. El proceso hacia la consulta ha quedado, por tanto, suspendido hasta que el Tribunal Constitucional levante la suspensi¨®n o dicte su sentencia y, en este supuesto, su decisi¨®n ¡ªsea cual sea¡ª deber¨¢ ser aceptada y acatada por todos los poderes p¨²blicos. La democracia y la credibilidad internacional exigen el respeto del Estado de derecho y de las sentencias de los ¨®rganos jurisdiccionales.

En segundo lugar, los diversos c¨®digos de conducta de la Comisi¨®n de Venecia exigen la estabilidad tanto de las leyes electorales como de las normas sobre procesos referendarios, aspecto que podemos extender a la legislaci¨®n sobre consultas no referendarias. Exigencia de estabilidad en el sentido de que los elementos fundamentales de la legislaci¨®n ¡ªen particular el propio sistema electoral o referendario, la composici¨®n de las comisiones electorales o de supervisi¨®n y la organizaci¨®n de las circunscripciones electorales¡ª no deber¨ªan ser objeto de modificaci¨®n un a?o antes, al menos, de una elecci¨®n o refer¨¦ndum. En este sentido, pretender la convocatoria de una consulta inmediatamente despu¨¦s de la aprobaci¨®n de una ley sobre consultas o designar una comisi¨®n de control una vez convocada la consulta e iniciada la campa?a no se corresponde, en absoluto, con esta exigencia internacional de estabilidad legal. La ley catalana, adem¨¢s, m¨¢s all¨¢ de tener vocaci¨®n general, deber¨ªa haberla aparentado, lo que hubiera aportado mayor credibilidad internacional.

Hay veces que poner las urnas
en la calle no tiene nada
de democr¨¢tico

Por ¨²ltimo, los criterios internacionales sobre procesos electorales o referendarios son tambi¨¦n claros y detallados respecto de las garant¨ªas democr¨¢ticas de un proceso de este tipo. Aunque se afirm¨® que se preparar¨ªa toda la log¨ªstica necesaria para la consulta, no est¨¢n claros, a mi entender, ni los efectos de los hipot¨¦ticos resultados de una doble pregunta ciertamente harto confusa y con un sistema de recuento indeterminado, ni la existencia de una Administraci¨®n y una justicia electoral independiente y preestablecida, ni el censo utilizable y sus plazos de publicaci¨®n y reclamaci¨®n, ni las sedes o colegios electorales, ni los componentes de las mesas electorales, ni las garant¨ªas de neutralidad de los poderes p¨²blicos y de imparcialidad de los medios de comunicaci¨®n p¨²blicos, as¨ª como de la campa?a informativa o el equilibrio y la igualdad de oportunidades entre los partidarios de las distintas posiciones. Es decir, las garant¨ªas democr¨¢ticas propias de un proceso electoral y que son absolutamente inexcusables atendiendo a la trascendencia pol¨ªtica de la pregunta que se pretende formular. Muchos de estos aspectos no proporcionan, en mi opini¨®n, la plenitud de garant¨ªas democr¨¢ticas y, evidentemente, poner las urnas en la calle, aunque para algunos lo pudiera parecer, no tiene nada de democr¨¢tico y no ofrece ninguna credibilidad, ni interna ni internacional.

Xavier Pons Rafols es catedr¨¢tico de Derecho Internacional P¨²blico de la Universidad de Barcelona.