?C¨®mo interpretar la suspensi¨®n del 9-N?

Como es sabido, el Tribunal Constitucional (TC) ha admitido la suspensi¨®n de la Ley catalana 10/2014, de 26 de septiembre, y de la consulta no refrendaria convocada por la Generalitat de Catalu?a por Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, as¨ª como de ¡°las actuaciones de la Generalitat de Catalu?a relativas a la convocatoria del proceso de participaci¨®n ciudadana¡±(el ¡°proceso¡±) del 9 de noviembre. Jur¨ªdicamente son dos asuntos bien diferentes.

El TC a¨²n no se ha pronunciado, y razonablemente tardar¨¢ un tiempo en hacerlo, sobre la legalidad de la consulta no refrendaria ni sobre la del ¡°proceso¡±. No existe, por tanto, pronunciamiento alguno del TC hasta la fecha sobre el fondo del asunto.

La actuaci¨®n de la Generalitat cuenta, en principio, con el fundamento del art¨ªculo 122 del Estatuto de Autonom¨ªa, aunque la legalidad de esa actuaci¨®n deba enjuiciarse a la luz de la doctrina del TC sobre los referendos auton¨®micos y locales sobre los que el mismo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones, doctrina perfectamente recogida en los recursos de inconstitucionalidad formulados por el Gobierno.

Sin embargo, as¨ª como la ley catalana 10/2014, y por ende el decreto de convocatoria de la consulta no refrendaria, podr¨ªan resultar contrarios a la Constituci¨®n si as¨ª lo estima el TC por falta de competencia de la Generalitat para dictar una ley que regula una modalidad encubierta de refer¨¦ndum, el llamado ¡°proceso¡± se amparaba en las disposiciones del t¨ªtulo III de la misma ley catalana 10/2014. Estos preceptos que regulan las encuestas, las audiencias p¨²blicas, los foros de participaci¨®n y otros procesos de participaci¨®n ciudadana, se encuentran vigentes, no han sido impugnados por el Gobierno ni el Consejo de Estado inform¨® a favor de hacerlo (dictamen 964/2014, de 28 de septiembre). El TC no se ha pronunciado ni siquiera de forma cautelar sobre tales ¡°procesos¡±.

La decisi¨®n cautelar no compromete las decisiones finales del Constitucional

La impugnaci¨®n de las ¡°actuaciones de la Generalitat¡± relativas al proceso participativo y el dictamen del Consejo de Estado 1092/2014, de 30 de octubre de 2014, se fundan en que dichas actuaciones son actos jur¨ªdicos formales, susceptibles de impugnaci¨®n al amparo del t¨ªtulo V de la ley org¨¢nica del TC. Sin embargo, la ley se refiere claramente a ¡°disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier ¨®rgano de las comunidades aut¨®nomas¡± (art¨ªculo 76) y a la posible anulaci¨®n de ¡°los preceptos impugnados¡­ de la ley, disposici¨®n o acto con fuerza de ley¡± (art¨ªculo 39). No contiene la ley referencia alguna a la impugnaci¨®n de actos materiales. Facilitar y promover la intervenci¨®n de los ciudadanos en un proceso participativo, no sujeto a garant¨ªas electorales ni destinado a producir efectos jur¨ªdicos, no parece equivalente, aunque se trate de una actuaci¨®n institucionalizada, a convocar un refer¨¦ndum o una consulta formal.

La tesis seg¨²n la cual las actuaciones de la Generalitat que se impugnan son ¡°resoluciones administrativas¡± resulta dif¨ªcil de compartir. Las Administraciones p¨²blicas adoptan resoluciones a trav¨¦s de actos formales ¡ªexpresos, escritos, verbales o incluso presuntos¡ª pero, al igual en esto que las personas f¨ªsicas y jur¨ªdicas privadas, tienen un amplio campo de actividad no regulada que como tal no es susceptible de impugnaci¨®n: reuniones, conversaciones, gestiones, informaciones, consultas a los ciudadanos¡­ Es la vida administrativa social extrajur¨ªdica o paralegal que se desarrolla a diario y que resulta ajena al ordenamiento formal en la medida en que no se traduzca en la aprobaci¨®n de actos o disposiciones. La tesis del Gobierno abrir¨ªa la posibilidad de impugnar ante el TC el contenido de las p¨¢ginas web de las Comunidades aut¨®nomas ¡ªcomo en este caso¡ª, las reuniones de sus ¨®rganos y la actividad cotidiana de sus autoridades y funcionarios, lo que es un sinsentido. Permitir¨ªa tambi¨¦n a los administrados impugnar los contenidos de las p¨¢ginas web de los ¨®rganos de la propia Administraci¨®n del Estado y la actividad f¨¢ctica de sus autoridades y funcionarios. Llevar¨ªa, por extensi¨®n, al extremo de abrir los contenidos de las p¨¢ginas web de empresas y particulares a la impugnabilidad de accionistas y terceros.

Nada que ver con la llamada ¡°v¨ªa de hecho¡± administrativa que se produce cuando la Administraci¨®n pretende ejecutar forzosamente un acto nulo o sin t¨ªtulo, atropello ante el cual la ley autoriza al administrado a interponer un interdicto (art¨ªculo 101 de la ley 30/1992) o un recurso contencioso (art¨ªculo 30 de la ley 29/1988). Fuera de la ¡°v¨ªa de hecho¡± la actividad material extrajur¨ªdica ¡ªno regulada¡ª de las Administraciones p¨²blicas no es impugnable. No es tan dif¨ªcil de entender que hay ¨¢mbitos de actividad administrativa ajenos al conocimiento del orden jurisdiccional, como acaba de reconocer el propio auto del TS de 6 de noviembre de 2014 en referencia al acuerdo del Consejo de Ministros de impugnaci¨®n de las ¡°actuaciones¡± relativas al ¡°proceso¡±, al denegar la medida de suspensi¨®n cautelar solicitada por la Generalitat contra el mismo.

Hay ¨¢mbitos de actividad administrativa ajenos al conocimiento del orden jurisdiccional

Tal vez por ello, el segundo dictamen del Consejo de Estado califica las ¡°actuaciones¡± en cuesti¨®n como actos administrativos impugnables, evitando su consideraci¨®n como actos materiales y, tal vez por la misma raz¨®n, propone completar la impugnaci¨®n de las ¡°actuaciones¡± con el planteamiento de un conflicto de competencia positiva, a pesar de que una y otro se fundan en argumentos comunes.

El acuerdo del pleno del TC de 4 de noviembre de 2014, publicado en el BOE del d¨ªa siguiente, acuerda ¡°suspender los actos impugnados¡± una vez admitida a tr¨¢mite por providencia de la misma fecha la impugnaci¨®n n¨²mero 6540-2014 contra ¡°las actuaciones de la Generalitat¡± relativas al ¡°proceso¡±. El acuerdo no se pronuncia sobre el fondo de la impugnaci¨®n ni sobre la justificaci¨®n de la propia suspensi¨®n (algo imposible en el lapso de un d¨ªa), sino que se limita a constatar el efecto suspensivo autom¨¢tico o forzoso derivado del art¨ªculo 161.2 de la Constituci¨®n y del art¨ªculo 77 de la ley org¨¢nica del TC, suspensi¨®n sobre la que, ahora s¨ª tras un an¨¢lisis jur¨ªdico de su fundamento, se pronunciar¨¢ el TC en un plazo no superior a cinco meses. Adem¨¢s, el acuerdo del TC no invoca, adopta ni acude a ninguna medida de ejecuci¨®n ni de auxilio jurisdiccional pese a que su ley org¨¢nica (art¨ªculos 80, 83, 87 y 92) contempla de forma expresa esa posibilidad.

Hay que concluir que la suspensi¨®n de la consulta del 9 de noviembre concebida como proceso de participaci¨®n amparado por el t¨ªtulo III de la ley catalana 10/2014 es una suspensi¨®n acordada por imperativo legal, que tiene car¨¢cter cautelar y naturaleza declarativa y no compromete las decisiones finales que el TC pueda adoptar. ?C¨®mo puede afectar tal clase de suspensi¨®n a la actividad administrativa no regulada o prohibir la realizaci¨®n por los ciudadanos de actos de participaci¨®n desprovistos de efectos jur¨ªdicos? ?En ese contexto, se puede hablar de responsabilidades y de responsables?

Rafael Mateu de Ros es doctor en Derecho.