La federalizaci¨®n pendiente

La propuesta de convertir el Estado de las autonom¨ªas en Estado federal sigue presente en el debate pol¨ªtico-medi¨¢tico. Pero la m¨²sica federalista no suena del mismo modo seg¨²n sean sus int¨¦rpretes. Para algunos y para la doctrina que les inspira, el Estado de las autonom¨ªas es ya de hecho un Estado federal al que le faltan solamente ciertos rasgos ¡ªno insignificantes, por otra parte¡ª para su plena identificaci¨®n como tal. Una m¨¢s clara distribuci¨®n de competencias, la reconversi¨®n del Senado en aut¨¦ntica C¨¢mara territorial, alg¨²n tratamiento singular para la lengua, la educaci¨®n y la cultura en el caso de comunidades con idioma propio y una mejora no muy precisa de la financiaci¨®n: estos ser¨ªan los retoques b¨¢sicos que desde hace a?os se reclaman para activar un potencial ya contenido ¡ªseg¨²n esta versi¨®n¡ª en la actual organizaci¨®n territorial del Estado. Bastar¨ªa un modesto empuj¨®n para culminar esta transformaci¨®n ¡°natural¡±. Sin embargo, la falta de progreso en esta l¨ªnea ha revelado que no se estaba tan cerca de la meta federal. O que existe una realidad pol¨ªtico-jur¨ªdica intensamente reacia a activar este presunto federalismo ¡°latente¡± de nuestro Estado de las autonom¨ªas.

Una segunda opci¨®n federalista se manifiesta con menos claridad pero tambi¨¦n est¨¢ presente en el debate. Se inspira en la experiencia de algunas federaciones contempor¨¢neas en las que destacan elementos poco o nada mencionados en la federalizaci¨®n ¡°natural¡± de la primera opci¨®n. Son elementos que suponen un reconocimiento pol¨ªtico mutuo y rec¨ªproco entre quienes acuerdan el pacto federal y sit¨²an aquel reconocimiento como piedra angular de los reg¨ªmenes federales m¨¢s acreditados. De dicho reconocimiento se deriva la aprobaci¨®n de Constituciones propias en cada una de las unidades federadas sin que intervenga el Legislativo de la federaci¨®n. A la vez, presupone la obligatoria intervenci¨®n de las unidades o comunidades territoriales en cualquier reforma de la Constituci¨®n federal. Es decir, una situaci¨®n inversa a la que se da en el Estado de las autonom¨ªas. Es tambi¨¦n rasgo federal la existencia separada y coordinada de dos sistemas judiciales: uno de ¨¢mbito federal y otro de car¨¢cter territorial para cada comunidad federada. Lo mismo ocurre con la delimitaci¨®n de un doble ¨¢mbito hacend¨ªstico: la Hacienda federal y la Hacienda de cada uno de los territorios o comunidades. Finalmente, suele reservar a las entidades federadas ¡ªy no a la federaci¨®n¡ª la competencia sobre sus respectivos sistemas de gobierno local o municipal.

Se requerir¨ªa un impulso pol¨ªtico de gran calibre para hacer posible una transustanciaci¨®n de nuestro Estado en Estado propiamente federal

De esta enumeraci¨®n incompleta se desprende f¨¢cilmente la considerable distancia existente entre este modelo federal y el actual Estado de las autonom¨ªas. Una distancia que debilita la idea de que nuestro Estado se encuentra a pocos pasos de una federalizaci¨®n efectiva. Si los cambios propuestos por el federalismo light de la primera versi¨®n se han revelado dif¨ªciles de ejecutar, una distancia mucho mayor todav¨ªa deber¨ªa recorrer el Estado de las autonom¨ªas para una homologaci¨®n que le incorporara al club de las federaciones acreditadas.

Se requerir¨ªa, pues, un impulso pol¨ªtico de gran calibre para hacer posible una transustanciaci¨®n de nuestro Estado en Estado propiamente federal. No solo por la gran complejidad del proceso de reforma constitucional que exige el texto de 1978, sino por la fragilidad de puntos de anclaje suficientemente s¨®lidos para construir sobre ellos el nuevo edificio.

Es innegable que el camino recorrido durante la vigencia de la Constituci¨®n de 1978 ha conducido a una distribuci¨®n territorial del poder pol¨ªtico sin precedentes en la historia contempor¨¢nea espa?ola. Mientras que a algunos les parece excesiva, a otros les parece que es relativamente poco lo que le falta para dar el salto a la federaci¨®n. Pero esta interpretaci¨®n ignora la persistencia de pulsiones centralizadoras muy arraigadas que responden a concepciones situadas en las ant¨ªpodas de la teor¨ªa federal. Porque cabr¨ªa preguntarse si la crisis actual del Estado de las autonom¨ªas proviene precisamente de haber practicado la descentralizaci¨®n territorial del poder sin creer demasiado en ella o, al menos, sin asumir a conciencia los principios que deber¨ªan justificarla y garantizarla.

Las constantes alusiones despectivas al fat¨ªdico n¨²mero diecisiete son la expresi¨®n malhumorada del rechazo a la pluralidad territorial?

As¨ª lo sugieren las constantes alusiones despectivas al fat¨ªdico n¨²mero 17 ¡ªel n¨²mero de las comunidades aut¨®nomas¡ª como expresi¨®n malhumorada del rechazo de fondo a la pluralidad territorial tanto en instituciones como en pol¨ªticas. Tambi¨¦n lo dan a entender las invocaciones solemnes y reiteradas a la igualdad, esgrimida como freno a la posible diversidad de resultados obtenidos en cada comunidad por obra de pol¨ªticas desarrolladas en uso de su autogobierno. La desconfianza hacia la descentralizaci¨®n se manifiesta tambi¨¦n en la resistencia de la Administraci¨®n central del Estado a desprenderse de unidades y organismos que una concepci¨®n federalizante del Estado de las autonom¨ªas hubiera suprimido o trasladado a las comunidades aut¨®nomas.

Sin computar los correspondientes a relaciones exteriores y defensa por ser materias intransferibles, el n¨²mero total de secretar¨ªas de Estado, subsecretar¨ªas, secretar¨ªas generales, direcciones generales de la Administraci¨®n estatal y equivalentes es pr¨¢cticamente el mismo hoy que el existente en 1983, cuando apenas se hab¨ªan producido transferencias a las comunidades aut¨®nomas. Ni tampoco se hab¨ªan trasladado atribuciones a la Uni¨®n Europea. Teniendo en cuenta el considerable trasvase de efectivos personales y recursos materiales desde el Estado a las comunidades aut¨®nomas, cuesta entender por qu¨¦ se conserva el mismo n¨²cleo directivo estatal para ejercer muchas menos competencias y gestionar mucho menos personal y presupuesto. A no ser que subsista la desconfianza pol¨ªtica hacia cualquier modelo de distribuci¨®n territorial del poder, una gran incapacidad para adaptarse a tal modelo o la acumulaci¨®n de ambos motivos.

Para convencer a los dudosos, ser¨ªa necesario que los promotores de la idea federal definieran mejor su prop¨®sito

Todo ello introduce sombras de duda ¡ªpara expresarlo ben¨¦volamente¡ª sobre la viabilidad de una transformaci¨®n del Estado en clave federal, sea en su versi¨®n light, sea en su versi¨®n m¨¢s genuina. Tal vez esta duda no sea motivo bastante para descartar un empe?o bienintencionado. Porque todo camino debe ser explorado para salir del atasco en que nos encontramos. Pero para construir una oferta m¨¢s persuasiva para los dudosos y evitar la creaci¨®n de expectativas sin fundamento en los convencidos, ser¨ªa necesario que los promotores de la idea federal definieran mejor su prop¨®sito, calcularan honestamente las fuerzas propias y midieran de manera realista las contrarias. De otro modo ser¨¢ dif¨ªcil evitar que su proyecto acabe convertido en una sempiterna federalizaci¨®n pendiente.

Josep M. Vall¨¨s es profesor em¨¦rito de ciencia pol¨ªtica (UAB).

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